Het nieuwe kabinet presenteerde vorige week de uitgewerkte plannen voor het “strengste migratiebeleid ooit”. In de Algemene Politieke Beschouwingen van de afgelopen dagen vlogen termen als ‘asielcrisis’, ‘opt-out’ en ‘uitzonderingsbepaling’ ons om de oren. Maar wat is nu het verschil tussen het uitroepen van een asielcrisis en het invoeren van een asielcrisiswet? De plannen op een rijtje.
1. Asielcrisis
De eerste alinea in het hoofdstuk ‘Asielmigratie’ in het regeerprogramma luidt: “Activeren van de uitzonderingsbepaling van de Vreemdelingenwet 2000”. In die wet staat dat er in “buitengewone omstandigheden” mag worden afgeweken van de regels.
Minister Faber (PVV) wil daar een beroep op doen door de asielsituatie in Nederland als crisis te bestempelen. Net als tijdens de coronacrisis kan het kabinet dan maatregelen nemen zonder die eerst langs de Tweede Kamer te sturen. De Kamer krijgt dan pas later de mogelijkheid om erover te praten.
Het is de vraag of dit juridisch standhoudt. Toenmalig staatssecretaris Van der Burg (VVD) onderzocht in 2022 al of hij aanspraak kon maken op de crisisbepaling uit de Vreemdelingenwet. Zijn conclusie: een beroep doen op buitengewone omstandigheden kan alleen onder strikte voorwaarden, bijvoorbeeld bij een oorlog of ramp. “Er is geen sprake van een buitengewone omstandigheid die de toepassing van het staatsnoodrecht rechtvaardigt”, schreef hij aan de Kamer.
Gisteren en eergisteren debatteerde de Kamer over de voornemens van het kabinet en met name dit plan werd fel bediscussieerd. Oppositiepartijen noemden het ondemocratisch om de Tweede Kamer buitenspel te zetten.
Gisteren vroeg de Kamer stukken op over het advies van ambtenaren over het plan. Uit die stukken blijkt dat ambtenaren hebben afgeraden een beroep te doen op een crisistoestand om het asielbeleid door te voeren. “Er is geen sprake van een urgente noodsituatie, maar van een probleem dat al langer speelt. Dat kan ook met gewone wetgeving”, luidt het advies.
Een motie van een deel van de oppositie om af te zien van de geplande noodwetgeving en te kiezen voor een ‘gewone’ spoedwet, haalde het niet. 56 Kamerleden stemden voor, 90 tegen. Een gewone spoedwet moet door beide Kamers worden aangenomen.
De Raad van State, het belangrijkste adviesorgaan van het kabinet, moet nog een oordeel vellen het plan om een beroep te doen op buitengewone omstandigheden. Premier Schoof benadrukte gisteren verschillende keren dat het kabinet er nog een definitief besluit over moet nemen. Van de coalitiepartijen zet vooral NSC vraagtekens bij het voornemen om de Vreemdelingenwet deels buiten werking te stellen. Waarnemend fractievoorzitter Van Vroonhoven zei gisteren er een “hard hoofd” in te hebben dat het doorgaat. “Maar laten we het proberen, we gaan het zien.”
PVV-leider Wilders hecht juist sterk aan het plan en ook Faber zei vanochtend dat ze ervan overtuigd is dat er een crisis is. Het kabinet zal er zich de komende tijd over buigen. Mogelijk wordt dan ook het alternatief van een ‘gewone’ spoedwet besproken.
2. Asielcrisiswet
Of de situatie in Nederland nu wel of niet een asielcrisis mag heten, het kabinet wil hoe dan ook een tijdelijke asielcrisiswet invoeren. Met die wet, die maximaal twee jaar moet gelden kan het kabinet de behandeling van asielaanvragen stopzetten, de opvang verder versoberen en de Spreidingswet intrekken. Via die wet moeten asielzoekers evenwichtiger worden verspreid over gemeenten in het land.
Ook over de invoering van de asielcrisiswet moet de Raad van State nog een advies geven. Adviezen van de Raad van State kan het kabinet overigens naast zich neerleggen.
3. Opt-out voor het Europees asiel- en migratiebeleid
De derde stap van het asielbeleid is de veelbesproken opt-out van het Europese asiel- en migratiebeleid. Oftewel: Nederland moet een uitzonderingspositie krijgen op Europese asielregels. Deze week heeft minister Faber een brief gestuurd aan de Europese Commissie om die te informeren over het opt-outverzoek.
Het kabinet ziet dit als een politiek signaal en realiseert zich dat dit een traject van de lange adem is. “Ik wil ook proberen andere lidstaten mee te krijgen om beweging te krijgen in het migratiedossier”, aldus Faber. Hongarije heeft al gezegd Nederland te volgen met het vragen van een opt-out.
Een woordvoerder van de Europese Commissie reageerde dezelfde dag dat de regels voor asiel en migratie “bindend blijven voor Nederland” en dat een wijziging van het Europees verdrag nu niet aan de orde is.
EINDE
” Minister Faber van Asiel en Migratie wil snel een asielcrisis uitroepen en die moet volgens haar één of twee jaar duren, zo zei ze vanavond na afloop van een asieldebat. “Mensen ervaren een asielcrisis, de systemen lopen vast op het gebied van gezondheidszorg, onderwijs en huisvesting”, aldus de PVV-minister.”
Het kabinet wil snel een deel van de Vreemdelingenwet buiten werking stellen. Daarmee zijn er direct meer maatregelen mogelijk om de asielinstroom te beperken en de Tweede en Eerste Kamer hoeven er niet eerst mee akkoord te gaan. Dit staat in het regeerprogramma dat premier Schoof morgen presenteert, zo melden betrokkenen aan de NOS.
Gedacht wordt aan het onmiddellijk beperken van gezinshereniging van meerderjarige kinderen en het inperken van het indienen van meerdere asielverzoeken, wat stapelen wordt genoemd.
Asielcrisis
Minister Faber van Asiel en Migratie wil snel een asielcrisis uitroepen en die moet volgens haar één of twee jaar duren, zo zei ze vanavond na afloop van een asieldebat. “Mensen ervaren een asielcrisis, de systemen lopen vast op het gebied van gezondheidszorg, onderwijs en huisvesting”, aldus de PVV-minister. Ze vindt dat de regering zijn grondwettelijke taak niet meer kan vervullen.
‘Opt-out’
Ook stuurt het kabinet volgende week een officieel verzoek naar Brussel om voor Nederland op asielgebied een uitzondering te maken. Dit heet ‘opt-out’ en betekent dat Nederland zich niet aan Europese asielregels hoeft te houden.
In het regeerprogramma van het kabinet-Schoof worden de in mei opgeschreven afspraken van PVV, VVD, NSC en BBB concreet uitgewerkt. De vier coalitiepartijen willen een veel strenger asielbeleid en spraken in hun zogenoemde hoofdlijnenakkoord over het strengste asielbeleid “ooit”.
‘Uitzonderlijke omstandigheden’
Een van de belangrijkste maatregelen van het kabinet is nu dus de activering van de uitzonderingsbepaling van de Vreemdelingenwet 2000, zoals dat officieel heet. Als er sprake is van “uitzonderlijke omstandigheden” mag het kabinet dit doen via een zogenoemde algemene maatregel van bestuur (AMvB), waardoor er niet meteen goedkeuring van het parlement nodig is.
Het kabinet vindt dat nu sprake is van uitzonderlijke omstandigheden, omdat er volgens het kabinet een crisis is in de opvang. Bij het aanmeldcentrum Ter Apel komen nog steeds te veel asielzoekers binnen voor de 2000 opvangplekken en andere asielcentra kampen ook met een tekort aan bedden.
Coronacrisis
In de coronacrisis is de AMvB ook gebruikt om meteen allerlei ingrijpende maatregelen te nemen om het virus in te dammen. De Kamer heeft daar pas achteraf goedkeuring voor gegeven en dat moet nu ook gebeuren.
Oppositiepartijen zoals GroenLinks-PvdA, SP en Denk zijn ontstemd dat het kabinet het parlement buitenspel wil zetten. Maar minister Faber benadrukte in het debat over de asielinstroom dat wettelijk is vastgelegd dat een kabinet dit kan doen, als er sprake is van een “noodsituatie”. “Ik hou me aan wet- en regelgeving”, aldus de minister. “Ik kleur binnen de lijntjes en ik mag dit instrument inzetten.”
Oordeel Hof van Justitie
Het is ook de vraag of het Europees Hof van Justitie deze route van het kabinet goedkeurt, maar in Den Haag leeft het idee dat er dan in de tussentijd in elk geval stappen gezet kunnen worden met het inperken van de instroom van asielzoekers.
Over de opt-out op Europees asielbeleid zal Nederland de komende jaren moeten onderhandelen. Het is onzeker wanneer en of dat lukt, maar het kabinet wil er in elk geval mee beginnen.
Minister Faber gaat verder met de Asielcrisiswet, waarin nog meer instroombeperkende maatregelen worden vastgelegd, zo is afgesproken in het hoofdlijnenakkoord van de coalitie.
EINDE
Reacties uitgeschakeld voor Noot 32/Pittige Tijden
Nederland kan de grote instroom van asielzoekers niet aan. Aanvragen kunnen niet tijdig worden verwerkt en de asielopvang zit overvol. De mensen die recht hebben op bescherming kunnen niet doorstromen en van de asielzoekers die niet mogen blijven, vertrekt een deel niet uit Nederland. Een deel van de asielzoekers veroorzaakt grote overlast. De kosten voor de asielopvang stijgen exponentieel door allerlei vormen van noodopvang. Kortom: het Nederlandse asielsysteem is in de huidige vorm onhoudbaar. Daarom zet dit kabinet in op een breed pakket aan maatregelen om het asielstelsel ingrijpend te hervormen, de instroom te beperken en de asielketen per direct te ontlasten. Waar nodig zet het kabinet in op het hervormen van (Europese) regels en internationale verdragen.
1. Activeren van de uitzonderingsbepaling van de Vreemdelingenwet 2000
Op basis van artikel 110 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) wordt op voordracht van de minister-president zo spoedig mogelijk een koninklijk besluit vastgesteld, waarmee artikel 111 Vw in werking wordt gesteld. Dit biedt de regering de mogelijkheid voor het geval van buitengewone omstandigheden regels te stellen die afwijken van bepalingen uit de hoofdstukken 1 tot en met 7 Vw. Na de inwerkingstelling moet volgens artikel 110, tweede lid, een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer worden ingediend over het voortduren van de werking van art. 111 Vw. Dit voortduringswetsvoorstel wordt zo snel mogelijk voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State. Het kabinet vult vervolgens Algemene maatregelen van bestuur (amvb’s) met afwijkende regels. Het koninklijk besluit, het bijbehorende voortduringswetsvoorstel en de eerste amvb’s worden in 1 pakket voorgelegd aan de ministerraad, dragend gemotiveerd.
Voorbeelden van maatregelen die zich lenen om tijdelijk te worden geregeld in een amvb op basis van artikel 111 Vw zijn onder meer:
Het afschaffen van de asielvergunning voor onbepaalde tijd, vooruitlopend op structurele wijziging via het asielhervormingspakket;
Verruiming van de ongewenstverklaring om dit bij strafbare feiten vaker mogelijk te maken;
Schrappen van de voornemenprocedure;
Schrappen van de mogelijkheid tot nareis met meerderjarige kinderen;
Strengere toets nieuwe feiten en omstandigheden;
Verwijtbaarheidstoets bij opvolgende aanvragen;
Wettelijke mogelijkheid om aanvragen als kennelijk ongegrond af te wijzen als vreemdelingen niet op gehoor verschijnen.
2. Asielcrisiswet
Om geen tijd te verliezen start het kabinet tevens een traject voor een tijdelijke asielcrisiswet om de acute asielinstroom en opvangcrisis te bestrijden voor de duur van maximaal twee jaar, waarbij het kabinet eveneens maatregelen treft die buiten de bepalingen van de Vreemdelingenwet 2000 vallen, waaronder:
de intrekking van de spreidingswet;
het afdwingen van registratie;
het opschorten van de behandeling van asielaanvragen (asielbeslisstop);
het verder gedifferentieerd beperken en versoberen van opvang;
mensen zonder verblijfstitel zoveel mogelijk, ook gedwongen, uitzetten.
Waar mogelijk neemt het kabinet ook additionele maatregelen aan de grens. De nationale asielketen wordt versterkt door deze onder eenduidige regie van de eerstverantwoordelijke bewindspersoon te brengen.
3. Opt-outclausule voor het Europees asiel- en migratiebeleid
Het kabinet maakt zo snel mogelijk in Brussel kenbaar dat Nederland een opt-out van Europese asiel- en migratieregelgeving wil. Zo lang Nederland geen opt-out heeft is de implementatie van het Europees Asiel- en Migratiepact essentieel voor het beperken van de instroom in Nederland. Bovendien zal met gelijkgezinde en met omringende landen intensief worden samengewerkt om in tijden van een gezamenlijke crisis door instroom adequaat op te kunnen treden, in aanvulling op het structureel intensiveren van mobiel toezicht veiligheid (‘mini-Schengen’).
4. Asielhervormingspakket
A. Structurele hervormingen
Het kabinet start tevens meteen met een asielhervormingspakket. Zo werkt het kabinet aan tijdelijke én structurele hervorming van de wet- en regelgeving en het stelsel. Het doel is extra bevoegdheden en maatregelen in te zetten om de asielinstroom te beperken en de asiel- opvangcrisis te bestrijden. Het kabinet start wetstrajecten om tot een structurele hervorming van het asielstelsel te komen:
Dit kabinet voert een tweestatusstelsel in met strikte voorwaarden op het gebied van gezinshereniging en een zo smal mogelijke invulling van het kerngezin. De hoofdregel voor subsidiair beschermden wordt dat gezinshereniging alleen mogelijk is wanneer de referent woonruimte, een stabiel en toereikend inkomen heeft en wanneer hij minimaal 2 jaar een verblijfstatus heeft. Dit betekent een beperking van het aantal mensen dat recht heeft om in te reizen. Een wetsvoorstel hiertoe zal in het najaar aan de Afdeling advisering van de Raad van State worden aangeboden.
Daarnaast schaft het kabinet de asielvergunning voor onbepaalde tijd af, zodat bij gewijzigde omstandigheden kan worden getoetst of bescherming nog noodzakelijk is of dat iemand weer terug kan naar het land van herkomst. Ook dit wetsvoorstel zal in het najaar aan de Afdeling advisering van de Raad van State worden aangeboden. Ook de tijdsduur van de asielvergunning voor bepaalde tijd wordt aangepast.
Het asielhervormingspakket bestaat verder ook uit wijzigingen van amvb’s (met name het Vreemdelingenbesluit), beleidswijzigingen en wijzigingen van werkinstructies, waaronder het afschaffen van de gunstigere voorwaarden tot gezinshereniging voor jongvolwassenen, en het afschaffen van het verplichte aanmeldgehoor en de standaard rust- en voorbereidingstermijn in de asielprocedure. Zo wordt de IND in staat gesteld om maatwerk te bieden: rust- en voorbereidingstijd voor wie dat nodig heeft, en een supersnelle procedure voor wie naar alle waarschijnlijkheid geen recht heeft op asiel. Startpunt voor de uitvoering voor het asielhervormingspakket is dat asielverzoeken van asielzoekers met kansarme aanvragen en overlastgevers die al in Nederland zijn zo snel mogelijk worden afgewezen. Deze groepen zullen daartoe met voorrang worden behandeld door de IND waarbij op aparte locaties met een zo veel mogelijk versoberd en deels gesloten regime wordt opgevangen en bij afwijzing van de aanvraag aansluitend wordt ingezet op vertrek, waar nodig gedwongen. Omdat asielzoekers met een kansarme aanvraag sterk zijn oververtegenwoordigd in de overlastcijfers, zal met deze inzet de overlast naar verwachting sterk kunnen afnemen.
Vooruitlopend op de invoering van het EU Asiel- en Migratiepact neemt dit kabinet maatregelen om striktere voorwaarden te stellen aan komst, verblijf en nareis. Opvang en bescherming die Europeesrechtelijk verplicht is moet worden geboden, maar Nederland zal structureel behoren tot de categorie lidstaten met de strengste toelatingsregels in de EU. De bewijslast om aan te tonen dat recht op asiel bestaat wordt maximaal bij de asielzoeker gelegd, zodat het niet aan de IND is om aan te tonen dat iemand geen recht heeft om hier te blijven. De mogelijkheden voor de IND om dit te weerleggen worden verruimd, onder meer door het mogelijk maken om telefoons en andere gegevensdragers uit te lezen. Het gaat hier ook om locatiegegevens. De rechtsbijstand bij asielaanvragen wordt zo veel mogelijk beperkt. Zo wordt aan de groep waarvan de aanvraag evident geen reële kans van slagen heeft, waarbij inbegrepen de groep mensen die een volgaanvraag indient, niet langer kosteloze bijstand geboden, dan wel worden de vergoedingen, in overeenstemming met het hoeveelheid werk dat met de zaak gemoeid is tot een minimum beperkt. Daarnaast wordt gekeken hoe de rechtspraak vereenvoudigd kan worden en hoe voor asiel het beroep bij 1 instantie kan plaatsvinden waarmee hoger beroep kan komen te vervallen. De asielprocedures worden verkort en versoberd tot het Europese minimum, bijvoorbeeld door het verkorten van de beroepstermijn. Dwangsommen wegens termijnoverschrijding worden afgeschaft of beperkt. De toelatingsprocedure wordt verscherpt door geen beloning voor opzettelijk identiteit niet aantonen, aanpassing en handhaving criteria veilig land en verruiming op basis van ambtsberichten, en handhaving van de Dublin-verordening. Het kabinet beziet of ambtsberichten en werkinstructies van de IND, in beginsel, niet openbaar gemaakt kunnen worden.
B. Lik op stuk voor overlastgevers
Daarnaast voert dit kabinet een lik op stuk aanpak op overlast, intimidatie en geweld. Wie misbruik maakt van onze gastvrijheid door bijvoorbeeld winkeldiefstallen te plegen, overlast te veroorzaken, of door vrouwen of meisjes lastig te vallen, zal dat merken ook. Voor hen is er geen plaats in Nederland. Daarom zal de glijdende schaal verder worden aangepast, de ongewenstverklaring worden uitgebreid en de lat voor verblijfsrechtelijke consequenties verlaagd, waardoor de vergunningen van criminele vreemdelingen kunnen worden ingetrokken en zij kunnen worden uitgezet.
Overlastgevers worden zo veel als mogelijk uit reguliere opvanglocaties gehouden en in ieder geval direct overgeplaatst naar een vrijheidsbeperkende locatie; afhankelijk van de zwaarte van de overlast in een handhavings- en toezicht of procesbeschikbaarheidslocatie. Daarnaast wordt speciale aandacht gegeven aan de veiligheid van kinderen, vrouwen en asielzoekers met een lhbtiq+ en/of christelijke achtergrond in aanmeld- en opvanglocaties.
C. Versterkte binnengrenscontroles
De inzet aan de grens wordt onder de eenduidige regie van de minister van Asiel en Migratie versterkt om illegale migratie en mensensmokkel tegen te gaan, zowel aan de Nederlandse binnengrenzen, de buitengrenzen als in Caribisch Nederland. Aan de Nederlandse grenzen zal de controle geïntensiveerd worden binnen de kaders van de Schengen-grenscode. Het investeren in grenstoezicht is noodzakelijk om Nederland en het Schengengebied veilig, open en welvarend te houden. Irreguliere migranten, waaronder migranten die zich niet kunnen identificeren, worden vervolgens waar mogelijk direct teruggestuurd.
Tegelijkertijd investeert het kabinet in datagedreven en informatiegestuurde grenscontroles, en zet in op innovaties zoals de invoering van nieuwe Europese systemen als het Europees Entry Exit System (EES) en het Europees reisinformatie en autorisatiesysteem (ETIAS). Controles aan de binnengrens worden geïntensiveerd door een aanscherping van het mobiel toezicht veiligheid en een verdere samenwerking met de buurlanden. Met het gebruik van sensoren (bijv. slimmere camera‘s, telefoongegevens, warmtebeelden) kan een beter situationeel beeld van de binnengrenzen worden opgemaakt, waardoor er gerichter kan worden geselecteerd.
Informatiegestuurd optreden bij intra-Schengen vervoersbewegingen wordt, conform Europese en nationale regelgeving, ingezet om tot een effectievere selectie te komen, waardoor met de schaarse capaciteit gerichter controles worden uitgevoerd. Met deze aanpak worden de rechtmatige reiziger en de transportsector ontzien en worden illegale migratiestromen en grensoverschrijdende criminaliteit aangepakt. Irreguliere migranten worden teruggestuurd naar het land waar zij Europa zijn binnengekomen. Het kabinet bestrijdt mensensmokkel daarbij stevig, en versterkt de nationale en internationale aanpak.
D. Opvang
Uitgangspunt is dat de instroom wordt beperkt en dat er tegelijkertijd voldoende sobere opvang voorhanden is. Het kabinet neemt verder meteen maatregelen om de opvanggemeenten en woningmarkt te ontlasten. Zonder af te doen aan de ruimte die gemeenten hebben voor kleinschalige opvanglocaties, kan de huidige opvangbehoefte niet ingevuld worden zonder een aantal grote locaties, waardoor de (kosten)efficiëntie toeneemt. Het kabinet zet daarom in op een aantal grote sobere opvanglocaties zodat andere gemeenten worden ontlast. Hiertoe wordt zo snel als mogelijk met alle verantwoordelijken gesproken. Dure noodopvanglocaties worden zo snel als mogelijk afgestoten. De gemeentelijke opvang (financiering) wordt beperkt tot het meest basale.
Statushouders houden op dit moment circa 25% van alle asielopvangplekken bezet. Om de druk op de woningvoorraad en de asielopvang te ontlasten, zetten we voor deze doelgroep onder meer in op onzelfstandige huisvesting, de verdere ontwikkeling van doorstroomlocaties en andere vormen van flexibele huisvesting. Om de druk op de woningmarkt te ontlasten, wordt de Huisvestingswet gewijzigd en stellen we een verbod op voorrang in voor statushouders bij de toewijzing van sociale huurwoningen op grond van het feit zij statushouder zijn. Statushouders moeten zo snel mogelijk productief worden op de arbeidsmarkt, bij voorkeur met een gerichte match van vraag en aanbod. Veel gemeenten kiezen ervoor om doorstroomlocaties ook voor eigen woningenzoekenden te kunnen inzetten, en soms om een verbinding te maken tussen tekorten op de arbeidsmarkt en het arbeidspotentieel van statushouders.
E. Sneller vertrek
Om te zorgen dat personen die niet mogen blijven echt vertrekken, wordt de terugkeerinzet over de hele linie versterkt, met prioriteit voor overlastgevers. Het kabinet maakt het niet meewerken aan terugkeer strafbaar en beperkt zoveel mogelijk de mogelijkheid tot herhaalde aanvragen. De rijksbijdrage aan de Landelijke Vreemdelingenvoorziening wordt beëindigd. Er wordt in overleg met gemeenten ingezet op aanpak van overlast en terugkeer van mensen zonder geldige verblijfstitel. Om (gedwongen) terugkeer fors te bevorderen wordt de beschikbare capaciteit voor vreemdelingenbewaring zo snel als mogelijk opgehoogd, waarbij rekening wordt gehouden met de algemene druk op de detentiecapaciteit. Verder trekt Nederland in Europa de kar om steun te krijgen voor het wijzigen van de Terugkeerrichtlijn, gericht op een efficiëntere terugkeerprocedure en het wegnemen van administratieve belemmeringen. Het frustreren van terugkeer door het stapelen van procedures zal met een pakket aan maatregelen, waaronder het tot een minimum beperken van de rechtsmiddelen, worden aangepakt. Via de Wet Terugkeer en vreemdelingenbewaring worden vreemdelingen verplicht medewerking te verlenen aan de voor terugkeer noodzakelijke presentatie bij de autoriteiten van het herkomstland.
F. Implementatie Asiel- en Migratiepact
De implementatie van het Europees Asiel- en Migratiepact is essentieel voor het beperken van de instroom in Nederland. De implementatie moet in de zomer van 2026 gereed zijn. Dit pact bevat cruciale elementen gericht op beperking van en grip op asielmigratie. Bij de implementatie van het pact wordt de nationale asielprocedure sterk vereenvoudigd en worden onverplichte procedurestappen geschrapt. Dit zal ook leiden tot minder momenten waarop (gefinancierde) rechtsbijstand hoeft te worden geboden. Bij de uitvoering van het pact kiest het kabinet voor afkopen in plaats van opvangen bij de herverdeling van asielzoekers. Ook worden de Europese buitengrenzen fors verstevigd door het invoeren van een screening van alle migranten en strikte asielgrensprocedures. Spoedige implementatie door alle lidstaten is essentieel. Het kabinet biedt buitengrensstaten daarbij desgewenst ondersteuning, bijvoorbeeld bij grensversterking. Naleving van de bestaande wetten zoals de Dublinverordening en de nieuwe regels van het pact geven de beste garantie op het terugdringen van irreguliere migratie naar Nederland. Uiteraard gaat het kabinet nu al aan de slag om wijzigingen die nu al gerealiseerd kunnen worden uit te voeren.
G. Partnerschappen: instroom en vertrek
Om de irreguliere migratie tegen te gaan en terugkeer en opvang in de regio te bevorderen zet het kabinet, ook in Europees verband, in op brede, strategische partnerschappen met relevante migratielanden, inclusief de aanpak van mensenhandel, mensensmokkel en irreguliere migratieroutes. Ook innovatieve vormen van migratiesamenwerking zijn hier onderdeel van. In dit verband loopt het kabinet voorop in het met gelijkgezinde lidstaten en de Europese Commissie verkennen van out-of-the-box oplossingen, binnen de kaders van het internationaal en Europees recht, zoals de afspraken die Italië met Albanië maakt of terugkeerhubs. Het kabinet benut het volledige instrumentarium en schuwt strategische maatregelen in Europees verband om samenwerking te bespoedigen niet. Nederland zet zich bovendien, waar mogelijk samen met gelijkgestemde EU-lidstaten, in voor aanpassingen van het VN-vluchtelingenverdrag.
Het kabinet richt, onder sturing van de (onder)Raad Asiel en Migratie, een interdepartementale taskforce Internationale Migratie op om de inzet van mensen en middelen samen te brengen, te coördineren en gericht in te zetten. Ook gaat het kabinet in dit kader op zoek naar gestructureerd overleg met maatschappelijke partners en de private sector.
5. Zelfredzaamheid en participatie Oekraïense ontheemden
Het kabinet blijft inzetten op zelfredzaamheid en participatie van Oekraïense ontheemden in Nederland. Daarom vindt het kabinet het van belang dat sinds deze zomer het leefgeld moet worden stopgezet bij voldoende inkomsten uit werk en dat ontheemden een financiële bijdrage leveren aan de kosten van de opvang. Het kabinet streeft naar een hogere bijdrage. Er wordt strikt toegezien op het voldoen aan de voorwaarden van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming (RTB) en daaruit volgend recht op opvang en voorzieningen. Indien de ontheemden zich niet tijdig melden bij de IND (voor een check op de voorwaarden RTB), beëindigt de betreffende gemeente de opvang en voorzieningen. De betreffende gemeente moet dan opvang en voorzieningen beëindigen. Daarnaast optimaliseert het kabinet de regeling met betrekking tot asielzoekers en inkomen en worden de voorzieningen voor ontheemden hieraan gelijkgesteld.
6. Eisen naturalisatie aangescherpt
Wie in Nederland mag blijven, moet maximaal meedoen en bijdragen aan de maatschappij. Werk is de basis van integratie en het deelnemen van statushouders aan de arbeidsmarkt draagt bij aan de krapte op de Nederlandse banenmarkt. Het kabinet scherpt verder de voorwaarden voor het verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit aan door de taaleis voor naturalisatie in beginsel voor iedereen te verhogen naar niveau B1.
Ook wordt de naturalisatietermijn verhoogd van 5 naar 10 jaar en is de inzet dat afstand wordt gedaan van de oorspronkelijke nationaliteit na verkrijging van het Nederlanderschap. Het Nederlanderschap wordt ingetrokken bij personen met meervoudige nationaliteit die onherroepelijk zijn veroordeeld voor een terroristisch misdrijf. Het kabinet onderzoekt daarbij de mogelijkheden tot uitbreiding van het intrekken van het Nederlanderschap naar andere ernstige misdrijven waarvoor het Europees Verdrag inzake Nationaliteit (EVN) dit toelaat. Waar nodig wordt ook bezien of wijziging van het EVN nodig is.
Reacties uitgeschakeld voor Noot 33/Pittige Tijden
In het Hoofdlijnenakkoord 2024 – 2028 beloven de PVV, VVD, NSC en BBB ‘het strengste toelatingsregime voor asiel en het omvangrijkste pakket voor grip op migratie ooit’. Verblijfblog bespreekt de belangrijkste maatregelen in een serie blogs. Het derde blog gaat over de (her)invoering van een zogenoemd ‘tweestatusstelsel’. Door Thomas Spijkerboer
Wat is een meerstatussystem? Op 7 juli 2023 viel het kabinet naar aanleiding van onenigheid tussen de regeringspartijen over migratiebeleid. Een van de discussiepunten was het invoeren van een tweestatusstelsel. Een meerstatussysteem houdt in dat er onderscheid gemaakt wordt tussen asielzoekers op grond van hun status.
Binnen het Europese en Nederlandse vreemdelingenrecht zijn er twee gronden om asiel te verlenen: asielzoekers die vallen onder de vluchtelingendefinitie van het VN-vluchtelingenverdrag en asielzoekers die subsidiaire bescherming ontvangen. Asielzoekers die vallen onder de vluchtelingendefinitie hebben gegronde vrees om te worden vervolgd wegens hun ras, religie, nationaliteit, behoren tot een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging. Te denken valt aan vervolging van etnische groepen, politieke dissidenten of mensen die vanwege hun seksuele voorkeur risico lopen op de doodstraf. Ontvangers van subsidiaire bescherming, daarentegen, ontvluchten een bedreiging van hun leven of persoon als gevolg van willekeurig oorlogsgeweld.
Op dit moment worden asielzoekers, ongeacht onder welke van de twee verleningsgronden ze vallen, gelijk behandeld. Dit wordt ook wel een éénstatusstelsel genoemd. Zo kunnen ze onder dezelfde omstandigheden nareis aanvragen die hereniging met hun familieleden mogelijk maakt, en na dezelfde termijn naturaliseren. Onder een tweestatusstelsel zou dit veranderen en zouden Verdragsvluchtelingen gunstiger behandeld worden dan mensen met subsidiaire bescherming. Het tweestatusstelsel is voor Nederland geen nieuw fenomeen. Het Nederlandse vreemdelingenrecht kende tot 2001 verschillende asielstatussen. Hoe is het éénstatusstelsel tot stand gekomen, wat waren de redenen om in 2001 het tweestatusstelsel af te schaffen, en welke gevolgen zou het herinvoeren van een tweestatusstelsel hebben?
Het meerstatussysteem Op grond van de Vreemdelingenwet die vanaf 1967 gold konden vreemdelingen worden toegelaten als vluchteling als zij aan de vluchtelingendefinitie van het VN-vluchtelingenverdrag voldeden. In de eerste helft van de jaren zeventig voegde de regering daar een nieuwe buitenwettelijke status aan toe, die de B-status ging heten. Deze werd verleend aan asielzoekers die volgens de Raad van State verdragsvluchteling waren, maar die de regering niet als zodanig wilde toelaten. Dat kon destijds nog, de regering kon “contrair gaan” en een uitspraak van de Raad van State niet uitvoeren. Sinds de inwerkingtreding van de Wet Algemene rechtspraak overheidsbeschikkingen (Arob, een rudimentaire voorloper van de huidige Algemene wet bestuursrecht) in 1976 kan dat niet meer en zijn uitspraken van de Raad van State bindend. De oorsprong van de B-status waren Amerikaanse en Portugese dienstweigeraars die niet wilden worden ingezet in de koloniale oorlogen in respectievelijk Vietnam, en Angola en Mozambique. In 1974 werd de B-status vastgelegd in een uitspraak van de Raad van State.
In de tweede helft van de jaren zeventig ging de staatssecretaris van justitie er toe over om aan asielzoekers aan wie de staatssecretaris geen A-status (toelating als vluchteling) en ook geen B-status wilde verlenen, wel een vergunning tot verblijf op humanitaire gronden te geven. Die verblijfsvergunning ging al gauw de C-status heten. Deze werd onder meer verleend aan uit Turkije gevluchte Christenen. In 1994 voegde de wetgever daar nog de voorwaardelijke vergunning tot verblijf (de vvtv) aan toe, die bijvoorbeeld aan Bosniërs werd verleend. In de praktijk was nog sprake van een vijfde ‘status’, uitstel van vertrek. Het ging hier om een vorm van gedogen, dat wil zeggen het op beleidsmatige gronden (vanwege de situatie in het land van herkomst) niet verwijderen van vreemdelingen die op zich wel verwijderd zouden kunnen worden, maar die de staatssecretaris uit beleidsoverwegingen (bijv. spanning binnen de coalitie) niet wilde verwijderen.
Kort samengevat bleek de staatssecretaris na elke formalisering van een verblijfsstatus behoefte te hebben aan een niet geformaliseerde manier om asielzoekers verblijf toe te staan. Deze permanente aangroei van lagere statussen werd wel “statusinflatie” of “de statuscarrousel” genoemd. Deze behoefte hing soms samen met rechterlijke uitspraken (denk aan de Raad van State en dienstweigeraars), soms met onenigheid binnen de coalitie (bijv. de Christen-Turken).
Verschillende rechtsposities De verschillende statussen hadden flinke gevolgen voor de rechtspositie van de betrokkenen. De A-status was de sterkste status. Het verschil tussen de A-status enerzijds en de B- en C-status anderzijds zat hem vooral in gezinshereniging. Zo stelde de wet weinig vereisten voor een A-statushouder om gezinshereniging aan te vragen met zijn familie. Voor de C-status gold daarentegen een inkomens- en huisvestingseis. Een ander belangrijk voorbeeld is naturalisatie. Zo gold destijds voor mensen met een A-status een kortere wachttermijn dan voor houders van een B- of C-status. Houders van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf konden in het geheel niet aan gezinshereniging doen, en bovendien kon deze vvtv met één algemene beleidsbeslissing worden ingetrokken, omdat de verleningsgrond ook van algemene aard was.
Doorprocederen: cijfers Dit complexe systeem leidde op drie manieren tot veel extra werk voor ambtenaren, rechtshulpverleners en de rechterlijke macht. Ten eerste leidde de invoering van elke nieuwe status tot onduidelijkheid en onzekerheid, waaraan pas na jaren procederen een eind kwam als alle nieuwe rechtsvragen door de hoogste rechter waren beslecht. Ten tweede moesten ambtenaren en rechters niet alleen beslissen óf iemand voor verblijf in aanmerking kwam, maar zo ja ook op basis van welke verleningsgrond. Het kostte tijd om dat uit te denken en te motiveren. Ten derde gingen asielzoekers niet alleen in beroep als hun aanvraag in zijn geheel werd afgewezen, maar ook als zij een lagere status kregen. Zoals hierboven bleek, hadden ze veel te winnen bij een “hogere” status. Uit een onderzoek uit 2001 dat de rechtssociologen Nienke Doornbos en Kees Groenendijk in 2001 in het Nederlands Juristenblad publiceerden blijkt dat mensen wier asielverzoek geheel werd afgewezen in 64% van de gevallen een rechtsmiddel aanwendden; 49% van de mensen die een C-status kreeg procedeerden door voor een A-status, en mensen die een vvtv kregen deden dat in maar liefst 96% van de gevallen. De B-status was destijds al weer afgeschaft en komt dus niet in deze cijfers voor. Afhankelijk van de categorie had het eerste rechtsmiddel (een bezwaarschrift) succes in 11% tot 29% van de gevallen succes; daarna kon beroep bij de rechtbank worden ingesteld, waar asielzoekers wederom een deel van de zaken wonnen.
Blijkens de Memorie van Toelichting van de Vreemdelingenwet 2000 waren er twee redenen om van deze situatie afscheid te nemen en het éénstatussysteem in te voeren:
Vereenvoudiging, en daarmee een mogelijke verkorting van de periode die IND nodig heeft om te beoordelen of de aanvraag kan worden ingewilligd; en
het voorkomen van doorprocederen.
Kan doorprocederen in een tweestatussysteem worden voorkomen? Onder het oude meerstatussysteem werden in de rechtspraak en door de wetgever wel pogingen ondernomen om ‘doorprocederen’ onmogelijk te maken, maar die stuitten af op fundamentele rechtsbeginselen. Op grond van de huidige Algemene wet bestuursrecht staat tegen een besluit van de overheid bezwaar en beroep open. Op zichzelf is het mogelijk om bepaalde besluiten daar van uit te sluiten. In de Vreemdelingenwet kan bijvoorbeeld een bepaling worden opgenomen die het besluit waarbij een vreemdeling de nieuwe B-status wordt verleend, terwijl de A-status wordt geweigerd, uitsluit van bezwaar en beroep op grond van de Algemene wet bestuursrecht. Maar zo’n uitsluiting van de Awb betekent niet dat er in het geheel geen rechtsmiddel open staat. De burgerlijke rechter is namelijk bevoegd kennis te nemen van geschillen met de overheid als daarvoor niet een andere met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang open staat. Zoals de Hoge Raad in het Changoe-arrest uit 1992 overwoog: “Een en ander leidt tot het uit een oogpunt van rechtsbescherming bevredigende en in een rechtsstaat passende resultaat dat de burger een zo volledig mogelijke rechtsbescherming geniet, nu de burgerlijke rechter, anders dan in een stelsel van uitsluitende bevoegdheid van de administratieve rechter, aanvullende rechtsbescherming kan bieden.”
Het is moeilijk voorstelbaar hoe de Hoge Raad van dit nationaalrechtelijke fundamentele rechtsstatelijke uitgangspunt zou kunnen afwijken. Volgens dit beginsel moet rechtsbescherming tegen de overheid altijd mogelijk zijn, en wordt dit desnoods geboden door de burgerlijke rechter als zogenaamde restrechter. Bovendien vloeit ook uit internationaal recht voort dat beroep op de rechter mogelijk moet zijn als een individu een gemotiveerde claim heeft dat een grondrecht geschonden is. Dit is met name vastgelegd in het recht op een effectief rechtsmiddel in artikel 13 van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens, artikel 47 van het Grondrechtenhandvest van de EU, en artikel 2(3) van het Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten. Hoewel de Hoge Raad in het Changoe-arrest spreekt van “de burger” geldt het recht op een effectief rechtsmiddel zowel volgens Nederlands constitutioneel recht als volgens internationale mensenrechtenverdragen voor iedereen die zich in de Nederlandse rechtsmacht bevindt. Dat betekent in ieder geval dat iedereen die zich feitelijk op Nederlands grondgebied bevindt (inclusief de transitzone op Schiphol) dit recht heeft.
De nieuwe regering heeft zelf ook aangegeven dat zij zich aan zulke fundamentele normen wil houden. In het verslag van informateur Plasterk van 13 december 2023 staat dat de nieuwe regering zich zal houden aan de Grondwet, wetten, verdragen, Europees en internationaal recht en rechtsbeginselen. Rechterlijke uitspraken worden nageleefd. Onafhankelijke instituties, waaronder de rechtspraak, zullen worden beschermd en versterkt. Het Hoofdlijnenakkoord herhaalt dat de democratische rechtsstaat een “onmisbare randvoorwaarde” vormt.
Welke gevolgen zal de (her)invoering van een tweestatusstelsel hebben? Het idee achter de invoering van een tweestatussysteem is om mensen die subsidiaire bescherming ontvangen minder rechten te geven dan mensen die onder de vluchtelingendefinitie vallen. Dit kan namelijk tot op zekere hoogte op grond van het Unierecht. Een goed voorbeeld hiervan is nareis. Bij nareis hoeft een vluchteling niet te voldoen aan het middelenvereiste, wat gezinshereniging vergemakkelijkt. De Gezinsherenigingsrichtlijnverplicht alleen tot nareis voor vluchtelingen. Dit betekent dat na de invoering van een tweestatusstelsel gezinshereniging voor mensen met subsidiaire bescherming moeilijker kan worden gemaakt .
Het recht op bescherming van gezin en familie is wel een fundamenteel recht. Dit recht is vastgelegd in artikel 8 EVRM, artikel 7 van het EU Grondrechtenhandvest, en artikel 17 IVBPR (maar gek genoeg niet in de Nederlandse Grondwet, al heeft de SGP een voorstel ingediend voor Grondwetswijziging). Dit betekent dat mensen met een subsidiaire beschermingsstatus een duidelijk belang hebben om door te procederen. Zelfs als de mogelijkheden voor mensen met subsidiaire bescherming om door te procederen bij de vreemdelingenrechter zou worden beperkt, leidt dat er toe dat een rechtsgang bij de burgerlijke rechter open staat (zie o.m. het Changoe-arrest). Procedures bij de burgerlijke rechters worden in drie instanties beslist (Rechtbank, Gerechtshof, Hoge Raad), en kunnen daarom veel tijd in beslag nemen. Bovendien zou dit er toe leiden dat twee verschillende rechters (de bestuursrechter en de burgerlijke rechter) bevoegd worden in vreemdelingenzaken – een situatie die allerlei tijdrovende complicaties oplevert waaraan de wijziging van de Vreemdelingenwet van 1994 een einde maakte.
Conclusie Het éénstatussysteem werd ingevoerd om het beslisproces van de IND te vereenvoudigen en daarmee de beslistermijn te verkorten; en om doorprocederen onnodig en daarmee onmogelijk te maken, en zo de procedure te verkorten. Het invoeren van een tweestatussysteem draait deze voordelen terug. Het is juridisch niet mogelijk om het doorprocederen van iemand die in plaats van de A-status een B-status heeft gekregen te verhinderen. Invoering van het tweestatussysteem zal daarom leiden tot verlenging van de beslisprocedures van de IND. Ook zullen er meer procedures bij de rechtbank en de Raad van State gevoerd worden, waardoor die naar alle waarschijnlijkheid langer gaan duren. Omdat mensen daardoor langer in de opvang zullen verblijven, raakt het opvangsysteem verder verstopt. En dat terwijl IND en COA ook zonder dergelijk extra werk en verlenging van de procedures al overbelast zijn.
Het kabinet overweegt het CDA-voorstel om een tweestatusstelsel in te voeren. VluchtelingenWerk Nederland maakt zich ernstige zorgen over deze mogelijke beleidswijziging. De wijziging kan resulteren in een onrechtvaardige behandeling van oorlogsvluchtelingen, de toch al zwaar belaste IND en rechtspraak worden nog meer onder druk gezet en de invoering zal te lang duren om een oplossing te bieden voor de huidige problemen.
Onrechtvaardig voor oorlogsvluchtelingen
Het voorgestelde tweestatusstelsel dreigt een ongelijke behandeling van vluchtelingen te introduceren, afhankelijk van de aard van het gevaar waarvoor ze op de vlucht zijn. Of je nu vlucht voor een oorlog of omdat je wordt vervolgd in je thuisland, het gevaar is reëel en het recht op bescherming en gezinshereniging moet universeel zijn. Oorlogsvluchtelingen uit bijvoorbeeld Jemen en Syrië, landen met lang voortslepende conflicten, zouden bij het tweestatusstelsel slechts tijdelijke bescherming krijgen en geen recht op gezinshereniging. Dit terwijl deze oorlogsvluchtelingen niet weten wanneer het conflict voorbij zal zijn en ook zij de behoefte kunnen hebben om een leven op te bouwen met hun gezin.
Overbelasting van IND en Rechtspraak
De invoering van een tweestatusstelsel zal de druk op de toch al zwaar belaste IND opvoeren. De IND zal uitgebreider moeten motiveren waarom een asielzoeker niet in aanmerking komt voor een status als verdragsvluchteling. Oorlogsvluchtelingen die niet aangemerkt worden als vluchteling zullen hun type status aanvechten voor meer rechten, waardoor de druk op de rechtsspraak zal toenemen.
Geen oplossing voor de problemen in het asielsysteem
Op zoek naar manieren om de huidige asielcrisis aan te pakken vervalt het Kabinet in oude maatregelen. In 2000 is het tweestatusstelsel afgeschaft omdat het oorlogsvluchtelingen benadeelde en dit stelsel een prikkel voor beroepsprocedures veroorzaakte. Het tweestatusstelsel biedt ook nu geen effectieve oplossing. De invoering is niet alleen moreel onrechtvaardig, maar door de lange invoeringstijd zal het de huidige problemen niet direct verlichten. Sterker nog, door de volgende toenemende druk op de IND en de rechtsspraak zal het de situatie juist verergeren.
Laat dit heilloze plan varen
We roepen het kabinet op dit heilloze plan te laten varen. Als het kabinet dit plan verder wil verkennen, dan moeten de effecten die uitvoeringsorganisaties verwachten zwaar wegen. Het gevaar waar je voor vlucht zou niet mogen bepalen welke rechten je krijgt. Iedereen op de vlucht, voor oorlog of vervolging, moet aanspraak kunnen maken op rechtsbescherming en gezinshereniging. Het tweestatusstelsel is geen oplossing voor de problemen van vandaag, maar zal weer een nieuw probleem zijn voor de toekomst.
EINDE
[36]
” Binnen het Europese en Nederlandse vreemdelingenrecht zijn er twee gronden om asiel te verlenen: asielzoekers die vallen onder de vluchtelingendefinitie van het VN-vluchtelingenverdrag en asielzoekers die subsidiaire bescherming ontvangen. Asielzoekers die vallen onder de vluchtelingendefinitie hebben gegronde vrees om te worden vervolgd wegens hun ras, religie, nationaliteit, behoren tot een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging. Te denken valt aan vervolging van etnische groepen, politieke dissidenten of mensen die vanwege hun seksuele voorkeur risico lopen op de doodstraf. Ontvangers van subsidiaire bescherming, daarentegen, ontvluchten een bedreiging van hun leven of persoon als gevolg van willekeurig oorlogsgeweld.” [36]
Nu worden vluchtelingen, of het nu ”Vluchtelingenverdrag vluchtelingen [persoonlijke vervolging] of oorlogsvluchtelingen zijn [subsidiair beschermden] gelijk behandeld, het zgn Eenstatusstelsel.”
” De hoofdregel voor subsidiair beschermden wordt dat gezinshereniging alleen mogelijk is wanneer de referent woonruimte, een stabiel en toereikend inkomen heeft en wanneer hij minimaal 2 jaar een verblijfstatus heeft. Dit betekent een beperking van het aantal mensen dat recht heeft om in te reizen”
In het Hoofdlijnenakkoord 2024 – 2028 beloven de PVV, VVD, NSC en BBB ‘het strengste toelatingsregime voor asiel en het omvangrijkste pakket voor grip op migratie ooit’. Verblijfblog bespreekt de belangrijkste maatregelen in een serie blogs. Dit achtste blog bespreekt de nieuwe wachttermijnen voor gezinshereniging.
Inleiding Nareis van asielstatushouders is en blijft een politiek twistpunt. De nareis-kwestie heeft een hoofdrol gespeeld in de val van het vorige kabinet, nadat toenmalig minister van Justitie en Veiligheid beweerde dat er duizenden mensen Nederland inkomen via ‘nareis op nareis’, het stapelen van gezinshereniging. Uit een IND-analyse is inmiddels gebleken dat dat een leugen was. Het gaat om slechts tientallen gevallen per jaar, wat neerkomt op ongeveer 1 procent van alle ingewilligde nareisaanvragen. Hierover heeft onlangs een debat in de Tweede Kamer plaatsgevonden.
In het Hoofdlijnenakkoord wordt aangekondigd dat nareis van gezinsleden zal worden beperkt. Daarnaast wordt gesteld dat er geen automatische gezinshereniging van subsidiair beschermden meer zal plaatsvinden, en dat de wachttermijnen voor gezinshereniging zullen worden verlengd voor subsidiair beschermden. Deze maatregelen worden instroom-reducerende beperkingen genoemd in het verlengde van de invoering van het tweestatusstelsel. Over het tweestatusstelsel en waarom de wetgever destijds heeft gekozen voor het afschaffen ervan, verscheen al eerder een verblijfblog. In dit blog wordt specifiek ingegaan op de wachttermijn en wordt besproken of deze maatregelen in overeenstemming zijn met nationaal en Europees recht (EVRM en EU recht).
Geen automatische gezinshereniging van subsidiair beschermden De nieuwe maatregelen gaan ervan uit dat geen automatische gezinshereniging van subsidiair beschermden zal plaatsvinden. De huidige nationale wetgeving gaat uit van één asielvergunning met verschillende gronden en maakt met betrekking tot nareis en andere rechten geen onderscheid tussen vluchtelingen en ontvangers van subsidiaire bescherming (zie over deze categorieën dit blog). Gezinshereniging beperken voor subsidiair beschermden is in strijd met de huidige wettelijke regels, want artikel 29 lid 1 Vw maakt gezinshereniging voor nareizende familieleden onder dezelfde voorwaarden mogelijk voor asielstatushouders. Door de herinvoering van een tweestatusstelsel kan een onderscheid worden gemaakt. In het EU-recht geldt immers een verbod voor het beperken van nareis voor vluchtelingen, maar niet voor andere vormen van asiel, zoals subsidiaire bescherming (zie hierna).
Zelfs als de nationale bepaling wordt gewijzigd en een tweestatusstelsel wordt ingevoerd, moet nog steeds de afweging worden gemaakt of gezinsherenging ontzeggen niet in strijd is met internationaalrechtelijke bepalingen, zoals artikel 8 EVRM. Artikel 8 EVRM beschermt het recht op respect voor gezinsleven, ook wanneer asielzoekers gezinsherenging aanvragen. Het algeheel ontzeggen van gezinsherenging aan subsidiair beschermden is hiermee in elk geval niet in overeenstemming. Een absoluut verbod op gezinshereniging voor mensen met een subsidiaire beschermingsstatus is dus niet mogelijk.
In recente rechtspraak heeft het EHRM nog eens bevestigd dat het recht op gezinshereniging valt binnen de reikwijdte van het recht op respect voor gezinsleven. Met name voor vluchtelingen, maar ook voor anderen die onder internationale bescherming vallen, gelden specifieke waarborgen. Zo moet het besluitvormingsproces voldoende flexibel, snel en efficiënt zijn om te voldoen aan het recht van de aanvrager op eerbiediging van het gezinsleven.
Beperking nareis tot het kerngezin Verder kondigt het Hoofdlijnenakkoord forse beperkingen aan van nareis: “forse beperking na-reizigers, inclusief beperking tot het zogenaamde kerngezin met kinderen tot 18 jaar”. Onduidelijk is wat in het Hoofdlijnenakkoord met deze forse beperkingen wordt beoogd. Door de focus op het kerngezin, wordt wel duidelijk dat meerderjarige gezinsleden en ongetrouwde partners mogelijk zullen worden uitgesloten van gezinshereniging bij nareis.
Op dit moment kan het zogenaamde kerngezin – de echtgenoot of echtgenote en minderjarige kinderen – op grond van nareis een verblijfsvergunning krijgen. Dit is een verplichte categorie vanuit het EU recht, en is terug te vinden in de Gezinsherenigingsrichtlijn. Verder biedt de wet ook aan meerderjarige kinderen en partners dezelfde mogelijkheid. Deze mogelijkheid vloeit voort uit een niet-dwingende bepaling in de Gezinsherenigingsrichtlijn. Nederland biedt daarmee ook pleegkinderen en jongvolwassenen onder bepaalde omstandigheden de mogelijkheid tot gezinshereniging.
De maatregel uit het Hoofdlijnenakkoord beoogt deze laatste mogelijkheid af te schaffen. De Gezinsherenigingsrichtlijn biedt hiervoor weliswaar discretionaire ruimte. Toch moeten hierbij de nodige vraagtekens worden gezet, omdat de meerderheid van Europese lidstaten deze mogelijkheid heeft geïmplementeerd. Bovendien wordt deze mogelijkheid al vrij strikt gehanteerd in het Nederlandse beleid. Dit wordt ook wel het jongvolwassenbeleid genoemd. Om in aanmerking te komen voor nareis als jongvolwassene moet worden aangetoond dat het volwassen kind op de zorg van de ouder(s) is aangewezen en daarmee in aanmerking komt voor nareis. De stelregel is: hoe ouder een volwassen en afhankelijk kind, hoe meer bewijs nodig is. Tot slot moeten deze individuele gevallen, indien de wettelijke mogelijkheid vervalt, toch onder artikel 8 EVRM worden beoordeeld.
Langere (wacht)termijnen Een laatste maatregel is het verlengen van termijnen in zoverre ‘zulks’ überhaupt mogelijk is. Onduidelijk is op welke termijn dit precies ziet: de wachttermijn of de beslistermijn. Gezien de voorgaande maatregelen over nareis van gezinsleden wordt waarschijnlijk gedoeld op een wachttermijn bij gezinshereniging. Maar vooralsnog is een wachttermijn vanwege het één-statusstelsel niet mogelijk. Er zou eigenlijk van invoering en niet van ‘langere termijnen’ gesproken moeten worden. De Gezinsherenigingsrichtlijn bepaalt namelijk dat voor vluchtelingen geen wachttermijn mag worden gehanteerd. Een wachttermijn kan echter feitelijk (de facto) worden gerealiseerd.
De facto wachttermijn Wat betreft nareis heeft het vorige kabinet reeds getracht een de facto wachttermijn te realiseren. De gezinshereniging van asielstatushouders werd namelijk opgeschort. Dit werd door het kabinet gepresenteerd als onderdeel van de ‘asieldeal’ met als doel de opvangcrisis in Ter Apel op te lossen. De maatregel hield in dat een statushouder eerst passende huisvesting moest hebben gevonden, voordat een nareisaanvraag van zijn gezinsleden feitelijk kon worden toegekend. Met de nareismaatregel beoogde het kabinet beweerdelijk tijdelijk het inreizen van de gezinsleden te beperken en de druk op de asielopvang te verminderen. In de praktijk leidde dit tot een wachttermijn van 6 maanden tussen de inwilliging en de verstrekking van het visum. Ondanks de kritiek op deze maatregel die op voorhand werd geleverd, werd dit beleid toch doorgevoerd, totdat de rechter er een eind aan maakte. De hoogste bestuursrechter concludeerde dat de nareismaatregel in strijd was met het Nederlandse recht en het EU-recht (zie blog hierover).
De jure wachttermijnen Dan rest de optie om een wachttermijn juridisch vast te leggen. Dat betekent een wijziging van de wet, waarbij – wederom – het tweestatusstelsel moet worden ingevoerd omdat een wachttermijn voor vluchtelingen verboden is ingevolge artikel 12 van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Het is daarvoor zinvol om te bezien wat er over de grens gebeurt. Meerdere EU-lidstaten hebben namelijk eerder door middel van uitgestelde gezinshereniging, via wachttermijnen, geprobeerd om de instroom van gezinsleden van personen met subsidiaire bescherming te beperken. Zo procedeerde een Syrisch echtpaar met succes tot aan het EHRM vanwege de Deense wachttermijn. In een andere zaak procedeerde een Syrisch gezin tegen de Zweedse regeling die eveneens een wachttermijn invoerde via een tijdelijke wet. Het EHRM overwoog in die zaken dat een wachttermijn van twee jaar als zodanig niet in strijd met artikel 8 EVRM of 14 EVRM (het non-discriminatiebeginsel). Maar het EHRM heeft wel richtlijnen vastgelegd, met name dat er een degelijke wettelijke grondslag nodig is en dat een individuele beoordeling mogelijk moet zijn. Bovendien werd in acht genomen dat de Zweedse wet tijdelijke gelding had en het feit dat in Denemarken de wachttermijn gold voor mensen met een tijdelijke beschermingsstatus, niet voor ‘reguliere’ subsidiaire statussen. Voor Nederland zou daarbij ook relevant zijn wat de totale ‘wachttijd’ zou zijn voor nareizende familieleden. Dat is niet alleen de tijd die referenten moeten wachten voordat zij de gezinsherenigingsaanvraag indienen, maar ook de tijd die nodig is om op de aanvraag te beslissen. De wachttermijn als gevolg van de nareismaatregel in de asieldeal kwam namelijk de facto neer op 2,5 jaar, indien de verlenging van de beslistermijn bij de asielvergunning – een andere maatregel in de asieldeal – mee werd gerekend.
Beslistermijnen Het is ook mogelijk dat met langere termijnen gedoeld wordt op de beslistermijnen in het Hoofdlijnenakkoord. Het is niet goed voorstelbaar hoe deze termijnen nog meer verlengd kunnen worden, zeker nu men het heeft over een asielbeslisstop.
Het opschorten van de behandeling van asielaanvragen is al geruime tijd onderdeel van het beleid . De uiterlijke termijn is volgens de Europese Gezinsherenigingsrichtlijn 9 maanden. Nederland houdt officieel 3 maanden aan, maar verlengt de termijn automatisch met 3 maanden. De Vreemdelingenwet biedt daar ruimte voor: de termijn om te beslissen op een asielverzoek kan met negen maanden worden verlengd ‘indien een groot aantal vreemdelingen tegelijk een aanvraag indient waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden’ (artikel 42, lid, 4, onder 5 Vreemdelingenwet 2000). Sinds 2022 wordt van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. En als het ‘noodzakelijk is met het oog op een behoorlijke en volledige behandeling van de aanvraag’, kan de termijn nogmaals verlengd worden met ten hoogste drie maanden.
Nederland kan de grote instroom van asielzoekers niet aan. Aanvragen kunnen niet tijdig worden verwerkt en de asielopvang zit overvol. De mensen die recht hebben op bescherming kunnen niet doorstromen en van de asielzoekers die niet mogen blijven, vertrekt een deel niet uit Nederland. Een deel van de asielzoekers veroorzaakt grote overlast. De kosten voor de asielopvang stijgen exponentieel door allerlei vormen van noodopvang. Kortom: het Nederlandse asielsysteem is in de huidige vorm onhoudbaar. Daarom zet dit kabinet in op een breed pakket aan maatregelen om het asielstelsel ingrijpend te hervormen, de instroom te beperken en de asielketen per direct te ontlasten. Waar nodig zet het kabinet in op het hervormen van (Europese) regels en internationale verdragen.
1. Activeren van de uitzonderingsbepaling van de Vreemdelingenwet 2000
Op basis van artikel 110 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) wordt op voordracht van de minister-president zo spoedig mogelijk een koninklijk besluit vastgesteld, waarmee artikel 111 Vw in werking wordt gesteld. Dit biedt de regering de mogelijkheid voor het geval van buitengewone omstandigheden regels te stellen die afwijken van bepalingen uit de hoofdstukken 1 tot en met 7 Vw. Na de inwerkingstelling moet volgens artikel 110, tweede lid, een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer worden ingediend over het voortduren van de werking van art. 111 Vw. Dit voortduringswetsvoorstel wordt zo snel mogelijk voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State. Het kabinet vult vervolgens Algemene maatregelen van bestuur (amvb’s) met afwijkende regels. Het koninklijk besluit, het bijbehorende voortduringswetsvoorstel en de eerste amvb’s worden in 1 pakket voorgelegd aan de ministerraad, dragend gemotiveerd.
Voorbeelden van maatregelen die zich lenen om tijdelijk te worden geregeld in een amvb op basis van artikel 111 Vw zijn onder meer:
Het afschaffen van de asielvergunning voor onbepaalde tijd, vooruitlopend op structurele wijziging via het asielhervormingspakket;
Verruiming van de ongewenstverklaring om dit bij strafbare feiten vaker mogelijk te maken;
Schrappen van de voornemenprocedure;
Schrappen van de mogelijkheid tot nareis met meerderjarige kinderen;
Strengere toets nieuwe feiten en omstandigheden;
Verwijtbaarheidstoets bij opvolgende aanvragen;
Wettelijke mogelijkheid om aanvragen als kennelijk ongegrond af te wijzen als vreemdelingen niet op gehoor verschijnen.
2. Asielcrisiswet
Om geen tijd te verliezen start het kabinet tevens een traject voor een tijdelijke asielcrisiswet om de acute asielinstroom en opvangcrisis te bestrijden voor de duur van maximaal twee jaar, waarbij het kabinet eveneens maatregelen treft die buiten de bepalingen van de Vreemdelingenwet 2000 vallen, waaronder:
de intrekking van de spreidingswet;
het afdwingen van registratie;
het opschorten van de behandeling van asielaanvragen (asielbeslisstop);
het verder gedifferentieerd beperken en versoberen van opvang;
mensen zonder verblijfstitel zoveel mogelijk, ook gedwongen, uitzetten.
Waar mogelijk neemt het kabinet ook additionele maatregelen aan de grens. De nationale asielketen wordt versterkt door deze onder eenduidige regie van de eerstverantwoordelijke bewindspersoon te brengen.
3. Opt-outclausule voor het Europees asiel- en migratiebeleid
Het kabinet maakt zo snel mogelijk in Brussel kenbaar dat Nederland een opt-out van Europese asiel- en migratieregelgeving wil. Zo lang Nederland geen opt-out heeft is de implementatie van het Europees Asiel- en Migratiepact essentieel voor het beperken van de instroom in Nederland. Bovendien zal met gelijkgezinde en met omringende landen intensief worden samengewerkt om in tijden van een gezamenlijke crisis door instroom adequaat op te kunnen treden, in aanvulling op het structureel intensiveren van mobiel toezicht veiligheid (‘mini-Schengen’).
4. Asielhervormingspakket
A. Structurele hervormingen
Het kabinet start tevens meteen met een asielhervormingspakket. Zo werkt het kabinet aan tijdelijke én structurele hervorming van de wet- en regelgeving en het stelsel. Het doel is extra bevoegdheden en maatregelen in te zetten om de asielinstroom te beperken en de asiel- opvangcrisis te bestrijden. Het kabinet start wetstrajecten om tot een structurele hervorming van het asielstelsel te komen:
Dit kabinet voert een tweestatusstelsel in met strikte voorwaarden op het gebied van gezinshereniging en een zo smal mogelijke invulling van het kerngezin. De hoofdregel voor subsidiair beschermden wordt dat gezinshereniging alleen mogelijk is wanneer de referent woonruimte, een stabiel en toereikend inkomen heeft en wanneer hij minimaal 2 jaar een verblijfstatus heeft. Dit betekent een beperking van het aantal mensen dat recht heeft om in te reizen. Een wetsvoorstel hiertoe zal in het najaar aan de Afdeling advisering van de Raad van State worden aangeboden.
Daarnaast schaft het kabinet de asielvergunning voor onbepaalde tijd af, zodat bij gewijzigde omstandigheden kan worden getoetst of bescherming nog noodzakelijk is of dat iemand weer terug kan naar het land van herkomst. Ook dit wetsvoorstel zal in het najaar aan de Afdeling advisering van de Raad van State worden aangeboden. Ook de tijdsduur van de asielvergunning voor bepaalde tijd wordt aangepast.
Het asielhervormingspakket bestaat verder ook uit wijzigingen van amvb’s (met name het Vreemdelingenbesluit), beleidswijzigingen en wijzigingen van werkinstructies, waaronder het afschaffen van de gunstigere voorwaarden tot gezinshereniging voor jongvolwassenen, en het afschaffen van het verplichte aanmeldgehoor en de standaard rust- en voorbereidingstermijn in de asielprocedure. Zo wordt de IND in staat gesteld om maatwerk te bieden: rust- en voorbereidingstijd voor wie dat nodig heeft, en een supersnelle procedure voor wie naar alle waarschijnlijkheid geen recht heeft op asiel. Startpunt voor de uitvoering voor het asielhervormingspakket is dat asielverzoeken van asielzoekers met kansarme aanvragen en overlastgevers die al in Nederland zijn zo snel mogelijk worden afgewezen. Deze groepen zullen daartoe met voorrang worden behandeld door de IND waarbij op aparte locaties met een zo veel mogelijk versoberd en deels gesloten regime wordt opgevangen en bij afwijzing van de aanvraag aansluitend wordt ingezet op vertrek, waar nodig gedwongen. Omdat asielzoekers met een kansarme aanvraag sterk zijn oververtegenwoordigd in de overlastcijfers, zal met deze inzet de overlast naar verwachting sterk kunnen afnemen.
Vooruitlopend op de invoering van het EU Asiel- en Migratiepact neemt dit kabinet maatregelen om striktere voorwaarden te stellen aan komst, verblijf en nareis. Opvang en bescherming die Europeesrechtelijk verplicht is moet worden geboden, maar Nederland zal structureel behoren tot de categorie lidstaten met de strengste toelatingsregels in de EU. De bewijslast om aan te tonen dat recht op asiel bestaat wordt maximaal bij de asielzoeker gelegd, zodat het niet aan de IND is om aan te tonen dat iemand geen recht heeft om hier te blijven. De mogelijkheden voor de IND om dit te weerleggen worden verruimd, onder meer door het mogelijk maken om telefoons en andere gegevensdragers uit te lezen. Het gaat hier ook om locatiegegevens. De rechtsbijstand bij asielaanvragen wordt zo veel mogelijk beperkt. Zo wordt aan de groep waarvan de aanvraag evident geen reële kans van slagen heeft, waarbij inbegrepen de groep mensen die een volgaanvraag indient, niet langer kosteloze bijstand geboden, dan wel worden de vergoedingen, in overeenstemming met het hoeveelheid werk dat met de zaak gemoeid is tot een minimum beperkt. Daarnaast wordt gekeken hoe de rechtspraak vereenvoudigd kan worden en hoe voor asiel het beroep bij 1 instantie kan plaatsvinden waarmee hoger beroep kan komen te vervallen. De asielprocedures worden verkort en versoberd tot het Europese minimum, bijvoorbeeld door het verkorten van de beroepstermijn. Dwangsommen wegens termijnoverschrijding worden afgeschaft of beperkt. De toelatingsprocedure wordt verscherpt door geen beloning voor opzettelijk identiteit niet aantonen, aanpassing en handhaving criteria veilig land en verruiming op basis van ambtsberichten, en handhaving van de Dublin-verordening. Het kabinet beziet of ambtsberichten en werkinstructies van de IND, in beginsel, niet openbaar gemaakt kunnen worden.
B. Lik op stuk voor overlastgevers
Daarnaast voert dit kabinet een lik op stuk aanpak op overlast, intimidatie en geweld. Wie misbruik maakt van onze gastvrijheid door bijvoorbeeld winkeldiefstallen te plegen, overlast te veroorzaken, of door vrouwen of meisjes lastig te vallen, zal dat merken ook. Voor hen is er geen plaats in Nederland. Daarom zal de glijdende schaal verder worden aangepast, de ongewenstverklaring worden uitgebreid en de lat voor verblijfsrechtelijke consequenties verlaagd, waardoor de vergunningen van criminele vreemdelingen kunnen worden ingetrokken en zij kunnen worden uitgezet.
Overlastgevers worden zo veel als mogelijk uit reguliere opvanglocaties gehouden en in ieder geval direct overgeplaatst naar een vrijheidsbeperkende locatie; afhankelijk van de zwaarte van de overlast in een handhavings- en toezicht of procesbeschikbaarheidslocatie. Daarnaast wordt speciale aandacht gegeven aan de veiligheid van kinderen, vrouwen en asielzoekers met een lhbtiq+ en/of christelijke achtergrond in aanmeld- en opvanglocaties.
C. Versterkte binnengrenscontroles
De inzet aan de grens wordt onder de eenduidige regie van de minister van Asiel en Migratie versterkt om illegale migratie en mensensmokkel tegen te gaan, zowel aan de Nederlandse binnengrenzen, de buitengrenzen als in Caribisch Nederland. Aan de Nederlandse grenzen zal de controle geïntensiveerd worden binnen de kaders van de Schengen-grenscode. Het investeren in grenstoezicht is noodzakelijk om Nederland en het Schengengebied veilig, open en welvarend te houden. Irreguliere migranten, waaronder migranten die zich niet kunnen identificeren, worden vervolgens waar mogelijk direct teruggestuurd.
Tegelijkertijd investeert het kabinet in datagedreven en informatiegestuurde grenscontroles, en zet in op innovaties zoals de invoering van nieuwe Europese systemen als het Europees Entry Exit System (EES) en het Europees reisinformatie en autorisatiesysteem (ETIAS). Controles aan de binnengrens worden geïntensiveerd door een aanscherping van het mobiel toezicht veiligheid en een verdere samenwerking met de buurlanden. Met het gebruik van sensoren (bijv. slimmere camera‘s, telefoongegevens, warmtebeelden) kan een beter situationeel beeld van de binnengrenzen worden opgemaakt, waardoor er gerichter kan worden geselecteerd.
Informatiegestuurd optreden bij intra-Schengen vervoersbewegingen wordt, conform Europese en nationale regelgeving, ingezet om tot een effectievere selectie te komen, waardoor met de schaarse capaciteit gerichter controles worden uitgevoerd. Met deze aanpak worden de rechtmatige reiziger en de transportsector ontzien en worden illegale migratiestromen en grensoverschrijdende criminaliteit aangepakt. Irreguliere migranten worden teruggestuurd naar het land waar zij Europa zijn binnengekomen. Het kabinet bestrijdt mensensmokkel daarbij stevig, en versterkt de nationale en internationale aanpak.
D. Opvang
Uitgangspunt is dat de instroom wordt beperkt en dat er tegelijkertijd voldoende sobere opvang voorhanden is. Het kabinet neemt verder meteen maatregelen om de opvanggemeenten en woningmarkt te ontlasten. Zonder af te doen aan de ruimte die gemeenten hebben voor kleinschalige opvanglocaties, kan de huidige opvangbehoefte niet ingevuld worden zonder een aantal grote locaties, waardoor de (kosten)efficiëntie toeneemt. Het kabinet zet daarom in op een aantal grote sobere opvanglocaties zodat andere gemeenten worden ontlast. Hiertoe wordt zo snel als mogelijk met alle verantwoordelijken gesproken. Dure noodopvanglocaties worden zo snel als mogelijk afgestoten. De gemeentelijke opvang (financiering) wordt beperkt tot het meest basale.
Statushouders houden op dit moment circa 25% van alle asielopvangplekken bezet. Om de druk op de woningvoorraad en de asielopvang te ontlasten, zetten we voor deze doelgroep onder meer in op onzelfstandige huisvesting, de verdere ontwikkeling van doorstroomlocaties en andere vormen van flexibele huisvesting. Om de druk op de woningmarkt te ontlasten, wordt de Huisvestingswet gewijzigd en stellen we een verbod op voorrang in voor statushouders bij de toewijzing van sociale huurwoningen op grond van het feit zij statushouder zijn. Statushouders moeten zo snel mogelijk productief worden op de arbeidsmarkt, bij voorkeur met een gerichte match van vraag en aanbod. Veel gemeenten kiezen ervoor om doorstroomlocaties ook voor eigen woningenzoekenden te kunnen inzetten, en soms om een verbinding te maken tussen tekorten op de arbeidsmarkt en het arbeidspotentieel van statushouders.
E. Sneller vertrek
Om te zorgen dat personen die niet mogen blijven echt vertrekken, wordt de terugkeerinzet over de hele linie versterkt, met prioriteit voor overlastgevers. Het kabinet maakt het niet meewerken aan terugkeer strafbaar en beperkt zoveel mogelijk de mogelijkheid tot herhaalde aanvragen. De rijksbijdrage aan de Landelijke Vreemdelingenvoorziening wordt beëindigd. Er wordt in overleg met gemeenten ingezet op aanpak van overlast en terugkeer van mensen zonder geldige verblijfstitel. Om (gedwongen) terugkeer fors te bevorderen wordt de beschikbare capaciteit voor vreemdelingenbewaring zo snel als mogelijk opgehoogd, waarbij rekening wordt gehouden met de algemene druk op de detentiecapaciteit. Verder trekt Nederland in Europa de kar om steun te krijgen voor het wijzigen van de Terugkeerrichtlijn, gericht op een efficiëntere terugkeerprocedure en het wegnemen van administratieve belemmeringen. Het frustreren van terugkeer door het stapelen van procedures zal met een pakket aan maatregelen, waaronder het tot een minimum beperken van de rechtsmiddelen, worden aangepakt. Via de Wet Terugkeer en vreemdelingenbewaring worden vreemdelingen verplicht medewerking te verlenen aan de voor terugkeer noodzakelijke presentatie bij de autoriteiten van het herkomstland.
F. Implementatie Asiel- en Migratiepact
De implementatie van het Europees Asiel- en Migratiepact is essentieel voor het beperken van de instroom in Nederland. De implementatie moet in de zomer van 2026 gereed zijn. Dit pact bevat cruciale elementen gericht op beperking van en grip op asielmigratie. Bij de implementatie van het pact wordt de nationale asielprocedure sterk vereenvoudigd en worden onverplichte procedurestappen geschrapt. Dit zal ook leiden tot minder momenten waarop (gefinancierde) rechtsbijstand hoeft te worden geboden. Bij de uitvoering van het pact kiest het kabinet voor afkopen in plaats van opvangen bij de herverdeling van asielzoekers. Ook worden de Europese buitengrenzen fors verstevigd door het invoeren van een screening van alle migranten en strikte asielgrensprocedures. Spoedige implementatie door alle lidstaten is essentieel. Het kabinet biedt buitengrensstaten daarbij desgewenst ondersteuning, bijvoorbeeld bij grensversterking. Naleving van de bestaande wetten zoals de Dublinverordening en de nieuwe regels van het pact geven de beste garantie op het terugdringen van irreguliere migratie naar Nederland. Uiteraard gaat het kabinet nu al aan de slag om wijzigingen die nu al gerealiseerd kunnen worden uit te voeren.
G. Partnerschappen: instroom en vertrek
Om de irreguliere migratie tegen te gaan en terugkeer en opvang in de regio te bevorderen zet het kabinet, ook in Europees verband, in op brede, strategische partnerschappen met relevante migratielanden, inclusief de aanpak van mensenhandel, mensensmokkel en irreguliere migratieroutes. Ook innovatieve vormen van migratiesamenwerking zijn hier onderdeel van. In dit verband loopt het kabinet voorop in het met gelijkgezinde lidstaten en de Europese Commissie verkennen van out-of-the-box oplossingen, binnen de kaders van het internationaal en Europees recht, zoals de afspraken die Italië met Albanië maakt of terugkeerhubs. Het kabinet benut het volledige instrumentarium en schuwt strategische maatregelen in Europees verband om samenwerking te bespoedigen niet. Nederland zet zich bovendien, waar mogelijk samen met gelijkgestemde EU-lidstaten, in voor aanpassingen van het VN-vluchtelingenverdrag.
Het kabinet richt, onder sturing van de (onder)Raad Asiel en Migratie, een interdepartementale taskforce Internationale Migratie op om de inzet van mensen en middelen samen te brengen, te coördineren en gericht in te zetten. Ook gaat het kabinet in dit kader op zoek naar gestructureerd overleg met maatschappelijke partners en de private sector.
5. Zelfredzaamheid en participatie Oekraïense ontheemden
Het kabinet blijft inzetten op zelfredzaamheid en participatie van Oekraïense ontheemden in Nederland. Daarom vindt het kabinet het van belang dat sinds deze zomer het leefgeld moet worden stopgezet bij voldoende inkomsten uit werk en dat ontheemden een financiële bijdrage leveren aan de kosten van de opvang. Het kabinet streeft naar een hogere bijdrage. Er wordt strikt toegezien op het voldoen aan de voorwaarden van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming (RTB) en daaruit volgend recht op opvang en voorzieningen. Indien de ontheemden zich niet tijdig melden bij de IND (voor een check op de voorwaarden RTB), beëindigt de betreffende gemeente de opvang en voorzieningen. De betreffende gemeente moet dan opvang en voorzieningen beëindigen. Daarnaast optimaliseert het kabinet de regeling met betrekking tot asielzoekers en inkomen en worden de voorzieningen voor ontheemden hieraan gelijkgesteld.
6. Eisen naturalisatie aangescherpt
Wie in Nederland mag blijven, moet maximaal meedoen en bijdragen aan de maatschappij. Werk is de basis van integratie en het deelnemen van statushouders aan de arbeidsmarkt draagt bij aan de krapte op de Nederlandse banenmarkt. Het kabinet scherpt verder de voorwaarden voor het verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit aan door de taaleis voor naturalisatie in beginsel voor iedereen te verhogen naar niveau B1.
Ook wordt de naturalisatietermijn verhoogd van 5 naar 10 jaar en is de inzet dat afstand wordt gedaan van de oorspronkelijke nationaliteit na verkrijging van het Nederlanderschap. Het Nederlanderschap wordt ingetrokken bij personen met meervoudige nationaliteit die onherroepelijk zijn veroordeeld voor een terroristisch misdrijf. Het kabinet onderzoekt daarbij de mogelijkheden tot uitbreiding van het intrekken van het Nederlanderschap naar andere ernstige misdrijven waarvoor het Europees Verdrag inzake Nationaliteit (EVN) dit toelaat. Waar nodig wordt ook bezien of wijziging van het EVN nodig is.
‘De asielvergunning voor onbepaalde tijd, die niet kan worden ingetrokken als de situatie in het land van herkomst wijzigt, is ingevoerd bij de nieuwe Vreemdelingenwet 2000.”
In het Hoofdlijnenakkoord 2024 – 2028 beloven de PVV, VVD, NSC en BBB ‘het strengste toelatingsregime voor asiel en het omvangrijkste pakket voor grip op migratie ooit’. Verblijfblog bespreekt de belangrijkste maatregelen in een serie blogs. Dit zesde blog gaat over het voornemen om de ‘asielvergunning onbepaalde tijd’ af te schaffen.
Het Hoofdlijnenakkoord stelt in één zin voor om de permanente ‘asielvergunning voor onbepaalde tijd’ af te schaffen en om de tijdelijke ‘asielvergunning voor bepaalde tijd’ aan te passen. De reden voor afschaffing van de asielvergunning onbepaalde tijd is volgens het akkoord dat Nederland, om de ‘asielinstroom’ te beperken, ‘structureel tot de categorie lidstaten met de strengste toelatingsregels van Europa’ moet behoren. Wat de aanpassing van de asielvergunning voor bepaalde tijd precies in gaat houden, is niet nader toegelicht. Een wetsvoorstel uit 2018, van kabinet Rutte III, is momenteel nog steeds in behandeling. Hierin wordt voorgesteld om de geldigheidsduur van de asielvergunning bepaalde tijd in te korten van vijf naar drie jaar. Mogelijk zal kabinet Schoof I dit wetsvoorstel willen handhaven.
In dit blog wordt besproken wat de asielvergunning onbepaalde tijd precies inhoudt, of die kan worden afgeschaft en wat de gevolgen zouden zijn van de afschaffing. Ook wordt de mogelijkheid tot het inkorten van de geldigheidsduur van de asielvergunning bepaalde tijd onder de loep genomen.
Wat is de asielvergunning onbepaalde tijd? Vluchtelingen en andere personen die voor asiel in aanmerking komen krijgen eerst een asielvergunning voor bepaalde tijd. Die asielvergunning is vijf jaar geldig, ongeacht of de persoon is erkend als vluchteling (a-status) of op andere gronden internationale bescherming heeft gekregen (b-status).
De ingangsdatum van de asielvergunning is de datum van de asielaanvraag. Als wordt vastgesteld dat iemand een vluchteling is, was hij dat namelijk ook al op het moment van de asielaanvraag. De termijn van vijf jaar wordt daarom gerekend vanaf de datum van de asielaanvraag. Momenteel kan een asielprocedure vanwege de achterstanden bij de IND wel twee jaar duren. In dat geval krijgt iemand dus een asielvergunning die nog maar drie jaar geldig is.
De asielvergunning onbepaalde tijd is een permanente verblijfsvergunning die geen einddatum heeft. Deze vergunning kan na vijf jaar rechtmatig verblijf worden aangevraagd. Dit is dus na afloop van de asielvergunning bepaalde tijd. Voor verlening geldt een aantal voorwaarden. De belangrijkste zijn dat de persoon nog steeds in aanmerking moet komen voor een asielvergunning (omdat het gevaar in het land van herkomst nog bestaat) en dat alle inburgeringsexamens zijn gehaald. Daarnaast moeten er voor de aanvraag van de vergunning legeskosten betaald worden. Op het moment van de publicatie van dit blog bedragen die 228 euro.
Hoewel de asielvergunning onbepaalde tijd permanent is, kan de vergunning nog wel ingetrokken worden (artikel 35 Vreemdelingenwet). Dit kan bijvoorbeeld als later blijkt dat tijdens de asielprocedure onwaarheden zijn verteld of als de persoon ernstige misdrijven heeft gepleegd. Maar de asielvergunning voor onbepaalde tijd kan, anders dan de vergunning voor bepaalde tijd, niet meer worden ingetrokken als de situatie in het land van herkomst wijzigt.
Op 1 november 2023 hadden 132.150 personen een asielvergunning in Nederland. De meeste van die personen (105.610) had een asielvergunning voor bepaalde tijd, de rest (26.540), ongeveer één vijfde, had een asielvergunning voor onbepaalde tijd. In dit aantal zijn niet de personen meegenomen die eerder een asielvergunning onbepaalde tijd hadden, maar inmiddels zijn genaturaliseerd tot Nederlander.
Mag de asielvergunning onbepaalde tijd worden afgeschaft? Het Unierecht of het Vluchtelingenverdrag verplichten niet tot het invoeren van een asielvergunning voor onbepaalde tijd. De asielvergunning voor onbepaalde tijd mag daarom afgeschaft worden.
Wel heeft de VN-vluchtelingenorganisatie (UNHCR) altijd benadrukt dat de vluchtelingenstatus niet continu in twijfel getrokken mag worden, omdat vluchtelingen recht hebben op rechtszekerheid. Ook het Unierecht onderschrijft het belang van een permanente verblijfsvergunning. Het Unierecht kent namelijk een aparte permanente verblijfsvergunning (de EU langdurig ingezetene status, zie hieronder) die ook door vluchtelingen aangevraagd kan worden.
Bewuste keuze De asielvergunning voor onbepaalde tijd, die niet kan worden ingetrokken als de situatie in het land van herkomst wijzigt, is ingevoerd bij de nieuwe Vreemdelingenwet 2000. De Raad van State heeft in zijn advies aan het toenmalige kabinet erop gewezen dat het Vluchtelingenverdrag en het EVRM niet verplichten tot het invoeren van een dergelijke asielvergunning voor onbepaalde tijd. In de reactie op dat advies blijkt dat desondanks bewust gekozen is om de asielvergunning onbepaalde tijd in te voeren. De reden hiervoor was onder meer om het voormalige systeem te vereenvoudigen, onderlinge ongelijkheden tussen verschillende typen asielstatushouders weg te nemen en het aantal procedures bij de IND te verminderen. Het gevolg hiervan was een verbetering van de rechtsbescherming van vluchtelingen.
Mag de geldigheidsduur van de asielvergunning bepaalde tijd worden ingekort? Het Unierecht verplicht om aan vluchtelingen een status van minimaal drie jaar te verlenen en aan andere personen die in aanmerking komen voor internationale bescherming een status van minimaal één jaar (artikel 24 Kwalificatierichtlijn). Op zichzelf lijkt inkorting van de geldigheidsduur dus toegestaan. Maar hierbij speelt wel een vraag.
Momenteel geldt in Nederland een geldigheidsduur van vijf jaar. Zoals eerder besproken wordt deze termijn gerekend vanaf de datum van de asielaanvraag. Omdat vijf jaar redelijk ver boven het minimum van drie respectievelijk één jaar zit, is nog niet eerder de vraag opgekomen of het eigenlijk wel klopt dat de minimale geldigheidsduur uit de Kwalificatierichtlijn gerekend moet worden vanaf de datum asielaanvraag. De start van de geldigheidsduur van de vergunning kan anders zijn dan de ingangsdatum van de status.
Het zou namelijk logischer zijn als de termijn gaat lopen vanaf het moment dat iemand de vergunning krijgt. Anders zal de situatie voor kunnen komen dat de vergunning nog maar heel kort (of misschien al helemaal niet meer) geldig is wanneer die wordt verkregen.
Mogelijk verplicht de Kwalificatierichtlijn om een vergunning te verlenen die nog drie of één jaar geldig is vanaf het moment van de verlening van de asielvergunning. Het inkorten van de geldigheidsduur van vijf naar drie jaar, terwijl die begint te lopen vanaf de asielaanvraag, is dan in strijd met het Unierecht.
Wat zijn de gevolgen van de afschaffing van de asielvergunning onbepaalde tijd?
Achterstanden IND De IND heeft al jaren een enorme achterstand in het behandelen van asielaanvragen. Vanwege deze achterstand is de standaard beslistermijn al voor de derde keer verlengd van 6 naar 15 maanden en ook die beslistermijn wordt vaak niet gehaald (zie ook dit blog over de Verlenging van de beslistermijn in asielprocedures). De wachttijden worden steeds langer en het aantal mensen dat moet wachten blijft toenemen. Zo moest de IND eind 2023 nog 33.560 inhoudelijke asielaanvragen behandelen en is dit aantal op 1 april 2024 toegenomen tot 46.720 aanvragen (Tertaalcijfers IND).
Als de asielvergunning voor onbepaalde tijd wordt afgeschaft, moet iedereen met een asielvergunning om de zoveel jaar een verlengingsaanvraag indienen. Dit zorgt voor een enorme stijging in het aantal procedures bij de IND. Daarmee stijgen ook de werklast en kosten van de IND, waardoor de achterstanden nog meer zullen oplopen.
Als de IND te laat beslist op een verlengingsaanvraag, kan het zo zijn dat iemand ten onrechte met een verlopen verblijfsdocument rondloopt. Hierdoor kunnen natuurlijk allerlei problemen ontstaan bij contractuele verplichtingen, zoals arbeids- of huurcontracten.
Onnodige rechtsonzekerheid De kans dat een asielvergunning bepaalde tijd kan worden ingetrokken is klein. Het internationaal recht verbindt strenge eisen aan het intrekken van asielvergunningen vanwege het belang van rechtszekerheid. De situatie in het land van herkomst moet ingrijpend en duurzaam gewijzigd zijn, er moet getoetst worden of er geen andere redenen zijn om asiel te verlenen of andere dwingende redenen om toch niet terug te kunnen keren. Het is daarnaast aan de IND om dit aan te tonen. Bovendien duren conflictsituaties waar men vandaan vlucht vaak lange tijd. In 2019 verbleef bijna 80% van de vluchtelingen wereldwijd in wat UNHCR een protracted refugee situation noemt, waarbij meer dan 25.000 mensen van dezelfde bevolkingsgroep voor langer dan 5 jaar op de vlucht is. Syriërs zijn daar een voorbeeld van, zij kunnen al sinds 2011 niet terugkeren naar hun land van herkomst.
Toen in 2020 de situatie in Soedan enigszins was verbeterd, heeft de IND 99 asielvergunningen voor bepaalde tijd herbeoordeeld die waren verleend vanwege de algemene geweldssituatie. Geen van deze vergunningen kon uiteindelijk ingetrokken worden vanwege het gewijzigde landenbeleid, omdat deze personen ook persoonlijk gevaar bleken te lopen. Uit de evaluatie van de IND blijkt dat het herbeoordelingstraject bijna een half miljoen euro heeft gekost en tot veel stress en onrust heeft geleid bij de Soedanezen van wie de asielvergunning werd herbeoordeeld. De conclusie was onder meer dat van te voren niet goed is gekeken of de situatie wel duurzaam was gewijzigd.
Hoewel er waarschijnlijk niet veel extra asielvergunningen ingetrokken gaan kunnen worden, betekent afschaffing van de asielvergunning voor onbepaalde tijd wel dat de verblijfsstatus van al deze asielstatushouders tot aan naturalisatie onzeker is. De vraag is hoe redelijk het is om deze langdurige rechtsonzekerheid te creëren. Bovendien kan deze rechtsonzekerheid averechtse effecten hebben op de integratie. De onzekerheid met betrekking tot een verblijfsstatus kan ontmoedigend werken voor de focus op het inburgeringstraject.
EU-langdurig ingezetene status Naast de nationale asielvergunning voor onbepaalde tijd, bestaat ook een Europese permanente vergunning waar vluchtelingen voor in aanmerking kunnen komen: de EU-langdurig ingezetene status. Deze status biedt hetzelfde niveau van bescherming, maar om ervoor in aanmerking te komen geldt één extra eis ten opzichte van de asielvergunning voor onbepaalde tijd. Naar verwachting zal deze status veel vaker aangevraagd worden als de asielvergunning onbepaalde tijd wordt afgeschaft.
Net als de asielvergunning onbepaalde tijd kan deze status niet ingetrokken worden als de situatie in het land van herkomst wijzigt en kan je met deze status naturaliseren. Daarbovenop kan je met deze status ook in andere EU-lidstaten werken en wonen. Voor de EU-langdurig ingezetene status gelden dezelfde voorwaarden als voor de asielvergunning onbepaalde tijd: vijf jaar rechtmatig verblijf en het inburgeringsvereiste. Daarnaast geldt één aanvullende voorwaarde: een inkomenseis.
Hoe vaak de EU-langdurig ingezetene status door vluchtelingen wordt aangevraagd is niet bekend. Aangezien de meerwaarde van deze status ten opzichte van de asielvergunning voor onbepaalde tijd gering is en het moeilijk kan zijn om binnen minder dan vijf jaar aan het inburgeringsvereiste én inkomenseis te voldoen, wordt deze status waarschijnlijk niet vaak aangevraagd.
Conclusie Juridisch gezien mag de asielvergunning voor onbepaalde tijd worden afgeschaft. De gevolgen voor zowel de IND als de vluchtelingen zullen echter groot zijn. De IND, die al kampt met enorme achterstanden, zal waarschijnlijk te maken krijgen met veel extra procedures die tijd en geld kosten. De vluchtelingen zullen een onzekere verblijfsstatus krijgen die niet bevorderlijk is voor de integratie. De verwachting is dat ook na afschaffing van de asielvergunning voor onbepaalde tijd veel vluchtelingen vergelijkbare bescherming kunnen krijgen op basis van de Europese permanente vergunning. Bovendien zullen waarschijnlijk nauwelijks extra asielvergunningen ingetrokken kunnen worden, omdat conflicten vaak langdurig zijn en er strenge eisen zijn verbonden aan het intrekken van asielvergunningen.
* Anna Chatelion Counet is buitenpromovendus bij de VU en doet onderzoek naar intrekkingen van asielvergunningen. Zij is juridisch adviseur asielrecht bij VluchtelingenWerk Nederland.
EINDE
Reacties uitgeschakeld voor Noot 40/Pittige Tijden
Nederland kan de grote instroom van asielzoekers niet aan. Aanvragen kunnen niet tijdig worden verwerkt en de asielopvang zit overvol. De mensen die recht hebben op bescherming kunnen niet doorstromen en van de asielzoekers die niet mogen blijven, vertrekt een deel niet uit Nederland. Een deel van de asielzoekers veroorzaakt grote overlast. De kosten voor de asielopvang stijgen exponentieel door allerlei vormen van noodopvang. Kortom: het Nederlandse asielsysteem is in de huidige vorm onhoudbaar. Daarom zet dit kabinet in op een breed pakket aan maatregelen om het asielstelsel ingrijpend te hervormen, de instroom te beperken en de asielketen per direct te ontlasten. Waar nodig zet het kabinet in op het hervormen van (Europese) regels en internationale verdragen.
1. Activeren van de uitzonderingsbepaling van de Vreemdelingenwet 2000
Op basis van artikel 110 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) wordt op voordracht van de minister-president zo spoedig mogelijk een koninklijk besluit vastgesteld, waarmee artikel 111 Vw in werking wordt gesteld. Dit biedt de regering de mogelijkheid voor het geval van buitengewone omstandigheden regels te stellen die afwijken van bepalingen uit de hoofdstukken 1 tot en met 7 Vw. Na de inwerkingstelling moet volgens artikel 110, tweede lid, een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer worden ingediend over het voortduren van de werking van art. 111 Vw. Dit voortduringswetsvoorstel wordt zo snel mogelijk voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State. Het kabinet vult vervolgens Algemene maatregelen van bestuur (amvb’s) met afwijkende regels. Het koninklijk besluit, het bijbehorende voortduringswetsvoorstel en de eerste amvb’s worden in 1 pakket voorgelegd aan de ministerraad, dragend gemotiveerd.
Voorbeelden van maatregelen die zich lenen om tijdelijk te worden geregeld in een amvb op basis van artikel 111 Vw zijn onder meer:
Het afschaffen van de asielvergunning voor onbepaalde tijd, vooruitlopend op structurele wijziging via het asielhervormingspakket;
Verruiming van de ongewenstverklaring om dit bij strafbare feiten vaker mogelijk te maken;
Schrappen van de voornemenprocedure;
Schrappen van de mogelijkheid tot nareis met meerderjarige kinderen;
Strengere toets nieuwe feiten en omstandigheden;
Verwijtbaarheidstoets bij opvolgende aanvragen;
Wettelijke mogelijkheid om aanvragen als kennelijk ongegrond af te wijzen als vreemdelingen niet op gehoor verschijnen.
2. Asielcrisiswet
Om geen tijd te verliezen start het kabinet tevens een traject voor een tijdelijke asielcrisiswet om de acute asielinstroom en opvangcrisis te bestrijden voor de duur van maximaal twee jaar, waarbij het kabinet eveneens maatregelen treft die buiten de bepalingen van de Vreemdelingenwet 2000 vallen, waaronder:
de intrekking van de spreidingswet;
het afdwingen van registratie;
het opschorten van de behandeling van asielaanvragen (asielbeslisstop);
het verder gedifferentieerd beperken en versoberen van opvang;
mensen zonder verblijfstitel zoveel mogelijk, ook gedwongen, uitzetten.
Waar mogelijk neemt het kabinet ook additionele maatregelen aan de grens. De nationale asielketen wordt versterkt door deze onder eenduidige regie van de eerstverantwoordelijke bewindspersoon te brengen.
3. Opt-outclausule voor het Europees asiel- en migratiebeleid
Het kabinet maakt zo snel mogelijk in Brussel kenbaar dat Nederland een opt-out van Europese asiel- en migratieregelgeving wil. Zo lang Nederland geen opt-out heeft is de implementatie van het Europees Asiel- en Migratiepact essentieel voor het beperken van de instroom in Nederland. Bovendien zal met gelijkgezinde en met omringende landen intensief worden samengewerkt om in tijden van een gezamenlijke crisis door instroom adequaat op te kunnen treden, in aanvulling op het structureel intensiveren van mobiel toezicht veiligheid (‘mini-Schengen’).
4. Asielhervormingspakket
A. Structurele hervormingen
Het kabinet start tevens meteen met een asielhervormingspakket. Zo werkt het kabinet aan tijdelijke én structurele hervorming van de wet- en regelgeving en het stelsel. Het doel is extra bevoegdheden en maatregelen in te zetten om de asielinstroom te beperken en de asiel- opvangcrisis te bestrijden. Het kabinet start wetstrajecten om tot een structurele hervorming van het asielstelsel te komen:
Dit kabinet voert een tweestatusstelsel in met strikte voorwaarden op het gebied van gezinshereniging en een zo smal mogelijke invulling van het kerngezin. De hoofdregel voor subsidiair beschermden wordt dat gezinshereniging alleen mogelijk is wanneer de referent woonruimte, een stabiel en toereikend inkomen heeft en wanneer hij minimaal 2 jaar een verblijfstatus heeft. Dit betekent een beperking van het aantal mensen dat recht heeft om in te reizen. Een wetsvoorstel hiertoe zal in het najaar aan de Afdeling advisering van de Raad van State worden aangeboden.
Daarnaast schaft het kabinet de asielvergunning voor onbepaalde tijd af, zodat bij gewijzigde omstandigheden kan worden getoetst of bescherming nog noodzakelijk is of dat iemand weer terug kan naar het land van herkomst. Ook dit wetsvoorstel zal in het najaar aan de Afdeling advisering van de Raad van State worden aangeboden. Ook de tijdsduur van de asielvergunning voor bepaalde tijd wordt aangepast.
Het asielhervormingspakket bestaat verder ook uit wijzigingen van amvb’s (met name het Vreemdelingenbesluit), beleidswijzigingen en wijzigingen van werkinstructies, waaronder het afschaffen van de gunstigere voorwaarden tot gezinshereniging voor jongvolwassenen, en het afschaffen van het verplichte aanmeldgehoor en de standaard rust- en voorbereidingstermijn in de asielprocedure. Zo wordt de IND in staat gesteld om maatwerk te bieden: rust- en voorbereidingstijd voor wie dat nodig heeft, en een supersnelle procedure voor wie naar alle waarschijnlijkheid geen recht heeft op asiel. Startpunt voor de uitvoering voor het asielhervormingspakket is dat asielverzoeken van asielzoekers met kansarme aanvragen en overlastgevers die al in Nederland zijn zo snel mogelijk worden afgewezen. Deze groepen zullen daartoe met voorrang worden behandeld door de IND waarbij op aparte locaties met een zo veel mogelijk versoberd en deels gesloten regime wordt opgevangen en bij afwijzing van de aanvraag aansluitend wordt ingezet op vertrek, waar nodig gedwongen. Omdat asielzoekers met een kansarme aanvraag sterk zijn oververtegenwoordigd in de overlastcijfers, zal met deze inzet de overlast naar verwachting sterk kunnen afnemen.
Vooruitlopend op de invoering van het EU Asiel- en Migratiepact neemt dit kabinet maatregelen om striktere voorwaarden te stellen aan komst, verblijf en nareis. Opvang en bescherming die Europeesrechtelijk verplicht is moet worden geboden, maar Nederland zal structureel behoren tot de categorie lidstaten met de strengste toelatingsregels in de EU. De bewijslast om aan te tonen dat recht op asiel bestaat wordt maximaal bij de asielzoeker gelegd, zodat het niet aan de IND is om aan te tonen dat iemand geen recht heeft om hier te blijven. De mogelijkheden voor de IND om dit te weerleggen worden verruimd, onder meer door het mogelijk maken om telefoons en andere gegevensdragers uit te lezen. Het gaat hier ook om locatiegegevens. De rechtsbijstand bij asielaanvragen wordt zo veel mogelijk beperkt. Zo wordt aan de groep waarvan de aanvraag evident geen reële kans van slagen heeft, waarbij inbegrepen de groep mensen die een volgaanvraag indient, niet langer kosteloze bijstand geboden, dan wel worden de vergoedingen, in overeenstemming met het hoeveelheid werk dat met de zaak gemoeid is tot een minimum beperkt. Daarnaast wordt gekeken hoe de rechtspraak vereenvoudigd kan worden en hoe voor asiel het beroep bij 1 instantie kan plaatsvinden waarmee hoger beroep kan komen te vervallen. De asielprocedures worden verkort en versoberd tot het Europese minimum, bijvoorbeeld door het verkorten van de beroepstermijn. Dwangsommen wegens termijnoverschrijding worden afgeschaft of beperkt. De toelatingsprocedure wordt verscherpt door geen beloning voor opzettelijk identiteit niet aantonen, aanpassing en handhaving criteria veilig land en verruiming op basis van ambtsberichten, en handhaving van de Dublin-verordening. Het kabinet beziet of ambtsberichten en werkinstructies van de IND, in beginsel, niet openbaar gemaakt kunnen worden.
B. Lik op stuk voor overlastgevers
Daarnaast voert dit kabinet een lik op stuk aanpak op overlast, intimidatie en geweld. Wie misbruik maakt van onze gastvrijheid door bijvoorbeeld winkeldiefstallen te plegen, overlast te veroorzaken, of door vrouwen of meisjes lastig te vallen, zal dat merken ook. Voor hen is er geen plaats in Nederland. Daarom zal de glijdende schaal verder worden aangepast, de ongewenstverklaring worden uitgebreid en de lat voor verblijfsrechtelijke consequenties verlaagd, waardoor de vergunningen van criminele vreemdelingen kunnen worden ingetrokken en zij kunnen worden uitgezet.
Overlastgevers worden zo veel als mogelijk uit reguliere opvanglocaties gehouden en in ieder geval direct overgeplaatst naar een vrijheidsbeperkende locatie; afhankelijk van de zwaarte van de overlast in een handhavings- en toezicht of procesbeschikbaarheidslocatie. Daarnaast wordt speciale aandacht gegeven aan de veiligheid van kinderen, vrouwen en asielzoekers met een lhbtiq+ en/of christelijke achtergrond in aanmeld- en opvanglocaties.
C. Versterkte binnengrenscontroles
De inzet aan de grens wordt onder de eenduidige regie van de minister van Asiel en Migratie versterkt om illegale migratie en mensensmokkel tegen te gaan, zowel aan de Nederlandse binnengrenzen, de buitengrenzen als in Caribisch Nederland. Aan de Nederlandse grenzen zal de controle geïntensiveerd worden binnen de kaders van de Schengen-grenscode. Het investeren in grenstoezicht is noodzakelijk om Nederland en het Schengengebied veilig, open en welvarend te houden. Irreguliere migranten, waaronder migranten die zich niet kunnen identificeren, worden vervolgens waar mogelijk direct teruggestuurd.
Tegelijkertijd investeert het kabinet in datagedreven en informatiegestuurde grenscontroles, en zet in op innovaties zoals de invoering van nieuwe Europese systemen als het Europees Entry Exit System (EES) en het Europees reisinformatie en autorisatiesysteem (ETIAS). Controles aan de binnengrens worden geïntensiveerd door een aanscherping van het mobiel toezicht veiligheid en een verdere samenwerking met de buurlanden. Met het gebruik van sensoren (bijv. slimmere camera‘s, telefoongegevens, warmtebeelden) kan een beter situationeel beeld van de binnengrenzen worden opgemaakt, waardoor er gerichter kan worden geselecteerd.
Informatiegestuurd optreden bij intra-Schengen vervoersbewegingen wordt, conform Europese en nationale regelgeving, ingezet om tot een effectievere selectie te komen, waardoor met de schaarse capaciteit gerichter controles worden uitgevoerd. Met deze aanpak worden de rechtmatige reiziger en de transportsector ontzien en worden illegale migratiestromen en grensoverschrijdende criminaliteit aangepakt. Irreguliere migranten worden teruggestuurd naar het land waar zij Europa zijn binnengekomen. Het kabinet bestrijdt mensensmokkel daarbij stevig, en versterkt de nationale en internationale aanpak.
D. Opvang
Uitgangspunt is dat de instroom wordt beperkt en dat er tegelijkertijd voldoende sobere opvang voorhanden is. Het kabinet neemt verder meteen maatregelen om de opvanggemeenten en woningmarkt te ontlasten. Zonder af te doen aan de ruimte die gemeenten hebben voor kleinschalige opvanglocaties, kan de huidige opvangbehoefte niet ingevuld worden zonder een aantal grote locaties, waardoor de (kosten)efficiëntie toeneemt. Het kabinet zet daarom in op een aantal grote sobere opvanglocaties zodat andere gemeenten worden ontlast. Hiertoe wordt zo snel als mogelijk met alle verantwoordelijken gesproken. Dure noodopvanglocaties worden zo snel als mogelijk afgestoten. De gemeentelijke opvang (financiering) wordt beperkt tot het meest basale.
Statushouders houden op dit moment circa 25% van alle asielopvangplekken bezet. Om de druk op de woningvoorraad en de asielopvang te ontlasten, zetten we voor deze doelgroep onder meer in op onzelfstandige huisvesting, de verdere ontwikkeling van doorstroomlocaties en andere vormen van flexibele huisvesting. Om de druk op de woningmarkt te ontlasten, wordt de Huisvestingswet gewijzigd en stellen we een verbod op voorrang in voor statushouders bij de toewijzing van sociale huurwoningen op grond van het feit zij statushouder zijn. Statushouders moeten zo snel mogelijk productief worden op de arbeidsmarkt, bij voorkeur met een gerichte match van vraag en aanbod. Veel gemeenten kiezen ervoor om doorstroomlocaties ook voor eigen woningenzoekenden te kunnen inzetten, en soms om een verbinding te maken tussen tekorten op de arbeidsmarkt en het arbeidspotentieel van statushouders.
E. Sneller vertrek
Om te zorgen dat personen die niet mogen blijven echt vertrekken, wordt de terugkeerinzet over de hele linie versterkt, met prioriteit voor overlastgevers. Het kabinet maakt het niet meewerken aan terugkeer strafbaar en beperkt zoveel mogelijk de mogelijkheid tot herhaalde aanvragen. De rijksbijdrage aan de Landelijke Vreemdelingenvoorziening wordt beëindigd. Er wordt in overleg met gemeenten ingezet op aanpak van overlast en terugkeer van mensen zonder geldige verblijfstitel. Om (gedwongen) terugkeer fors te bevorderen wordt de beschikbare capaciteit voor vreemdelingenbewaring zo snel als mogelijk opgehoogd, waarbij rekening wordt gehouden met de algemene druk op de detentiecapaciteit. Verder trekt Nederland in Europa de kar om steun te krijgen voor het wijzigen van de Terugkeerrichtlijn, gericht op een efficiëntere terugkeerprocedure en het wegnemen van administratieve belemmeringen. Het frustreren van terugkeer door het stapelen van procedures zal met een pakket aan maatregelen, waaronder het tot een minimum beperken van de rechtsmiddelen, worden aangepakt. Via de Wet Terugkeer en vreemdelingenbewaring worden vreemdelingen verplicht medewerking te verlenen aan de voor terugkeer noodzakelijke presentatie bij de autoriteiten van het herkomstland.
F. Implementatie Asiel- en Migratiepact
De implementatie van het Europees Asiel- en Migratiepact is essentieel voor het beperken van de instroom in Nederland. De implementatie moet in de zomer van 2026 gereed zijn. Dit pact bevat cruciale elementen gericht op beperking van en grip op asielmigratie. Bij de implementatie van het pact wordt de nationale asielprocedure sterk vereenvoudigd en worden onverplichte procedurestappen geschrapt. Dit zal ook leiden tot minder momenten waarop (gefinancierde) rechtsbijstand hoeft te worden geboden. Bij de uitvoering van het pact kiest het kabinet voor afkopen in plaats van opvangen bij de herverdeling van asielzoekers. Ook worden de Europese buitengrenzen fors verstevigd door het invoeren van een screening van alle migranten en strikte asielgrensprocedures. Spoedige implementatie door alle lidstaten is essentieel. Het kabinet biedt buitengrensstaten daarbij desgewenst ondersteuning, bijvoorbeeld bij grensversterking. Naleving van de bestaande wetten zoals de Dublinverordening en de nieuwe regels van het pact geven de beste garantie op het terugdringen van irreguliere migratie naar Nederland. Uiteraard gaat het kabinet nu al aan de slag om wijzigingen die nu al gerealiseerd kunnen worden uit te voeren.
G. Partnerschappen: instroom en vertrek
Om de irreguliere migratie tegen te gaan en terugkeer en opvang in de regio te bevorderen zet het kabinet, ook in Europees verband, in op brede, strategische partnerschappen met relevante migratielanden, inclusief de aanpak van mensenhandel, mensensmokkel en irreguliere migratieroutes. Ook innovatieve vormen van migratiesamenwerking zijn hier onderdeel van. In dit verband loopt het kabinet voorop in het met gelijkgezinde lidstaten en de Europese Commissie verkennen van out-of-the-box oplossingen, binnen de kaders van het internationaal en Europees recht, zoals de afspraken die Italië met Albanië maakt of terugkeerhubs. Het kabinet benut het volledige instrumentarium en schuwt strategische maatregelen in Europees verband om samenwerking te bespoedigen niet. Nederland zet zich bovendien, waar mogelijk samen met gelijkgestemde EU-lidstaten, in voor aanpassingen van het VN-vluchtelingenverdrag.
Het kabinet richt, onder sturing van de (onder)Raad Asiel en Migratie, een interdepartementale taskforce Internationale Migratie op om de inzet van mensen en middelen samen te brengen, te coördineren en gericht in te zetten. Ook gaat het kabinet in dit kader op zoek naar gestructureerd overleg met maatschappelijke partners en de private sector.
5. Zelfredzaamheid en participatie Oekraïense ontheemden
Het kabinet blijft inzetten op zelfredzaamheid en participatie van Oekraïense ontheemden in Nederland. Daarom vindt het kabinet het van belang dat sinds deze zomer het leefgeld moet worden stopgezet bij voldoende inkomsten uit werk en dat ontheemden een financiële bijdrage leveren aan de kosten van de opvang. Het kabinet streeft naar een hogere bijdrage. Er wordt strikt toegezien op het voldoen aan de voorwaarden van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming (RTB) en daaruit volgend recht op opvang en voorzieningen. Indien de ontheemden zich niet tijdig melden bij de IND (voor een check op de voorwaarden RTB), beëindigt de betreffende gemeente de opvang en voorzieningen. De betreffende gemeente moet dan opvang en voorzieningen beëindigen. Daarnaast optimaliseert het kabinet de regeling met betrekking tot asielzoekers en inkomen en worden de voorzieningen voor ontheemden hieraan gelijkgesteld.
6. Eisen naturalisatie aangescherpt
Wie in Nederland mag blijven, moet maximaal meedoen en bijdragen aan de maatschappij. Werk is de basis van integratie en het deelnemen van statushouders aan de arbeidsmarkt draagt bij aan de krapte op de Nederlandse banenmarkt. Het kabinet scherpt verder de voorwaarden voor het verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit aan door de taaleis voor naturalisatie in beginsel voor iedereen te verhogen naar niveau B1.
Ook wordt de naturalisatietermijn verhoogd van 5 naar 10 jaar en is de inzet dat afstand wordt gedaan van de oorspronkelijke nationaliteit na verkrijging van het Nederlanderschap. Het Nederlanderschap wordt ingetrokken bij personen met meervoudige nationaliteit die onherroepelijk zijn veroordeeld voor een terroristisch misdrijf. Het kabinet onderzoekt daarbij de mogelijkheden tot uitbreiding van het intrekken van het Nederlanderschap naar andere ernstige misdrijven waarvoor het Europees Verdrag inzake Nationaliteit (EVN) dit toelaat. Waar nodig wordt ook bezien of wijziging van het EVN nodig is.
”Ondanks verwoede pogingen van de oppositie om het uitroepen van een asielcrisis van tafel te krijgen, gaat het kabinet deze route toch verder verkennen. Gesteund door de vier coalitiepartijen. Daarmee is de storm alleen nog niet gaan liggen. NSC en PVV liggen binnen het kabinet op ramkoers.”
Ondanks verwoede pogingen van de oppositie om het uitroepen van een asielcrisis van tafel te krijgen, gaat het kabinet deze route toch verder verkennen. Gesteund door de vier coalitiepartijen. Daarmee is de storm alleen nog niet gaan liggen. NSC en PVV liggen binnen het kabinet op ramkoers.
Tegen beter weten in zal minister Marjolein Faber (Asiel en Migratie) de komende tijd haar collega’s in het kabinet ervan moet overtuigen dat er wél sprake is van een asielcrisis.
Faber is daar zelf al weken van overtuigd, maar inmiddels is het glashelder dat het plan zal stranden bij de rechter.
Dat vermoeden bestond al langer bij de oppositie. Premier Dick Schoof kon bij de presentatie van het regeerakkoord een week geleden nauwelijks onderbouwen waarop het uitroepen van een asielcrisis juridisch is gestoeld. “We kunnen de grote instroom van migranten naar ons land niet blijven dragen. Mensen ervaren een asielcrisis.”
Dat een zeer ingrijpend besluit als de inzet van het staatsnoodrecht kennelijk mede is gebaseerd op iets dat mensen ‘ervaren’, deed bij de oppositiepartijen de alarmbellen rinkelen. Vrijwel alle oppositieleiders drongen er bij de coalitie en het kabinet op aan om een andere route te bewandelen.
Daarin leken de oppositieleiders voor even succesvol. NSC-vicefractievoorzitter Nicolien van Vroonhoven had woensdag immers laten doorschemeren dat er ambtelijke adviezen op de ministeries lagen. Daarin zou staan of de maatregel juridisch wel of niet door de beugel kon. Dat liet de oppositie zich natuurlijk niet twee keer zeggen.
Na wat parlementair getouwtrek, stuurde Schoof de 69, deels zwartgelakte, pagina’s. Daaruit bleek klip en klaar wat de oppositiepartijen al twee dagen vermoedden: het uitroepen van een asielcrisis is juridisch onvoldoende onderbouwd en zal stranden bij de rechter. Hier wankelde het kabinet even. Ging hier hun de grootste belofte nu al de prullenbak in?
Toch niet. PVV-leider Geert Wilders, die twee dagen lang opereerde als de absolute coalitieleider, had een noodwet besteld en die wilde hij krijgen ook. “Ik heb geen ruggengraat van een banaan”, zei hij donderdagnacht kortaf.
Van Vroonhoven (NSC) zorgt voor irritatie
Schoof ging het donderdag minder makkelijk af. Hij moest alle zeilen bijzetten om de boel bijeen te houden. Vlak voor de zomer liep het debat over de regeringsverklaring nog volledig uit de hand. Dat moest deze keer anders, had Schoof zich voorgehouden. Hij had daarover met alle fractievoorzitter gesproken, ook die van de oppositie.
Het debat ontspoorde deze keer niet volledig. Maar op de achtergrond én op de voorgrond waren er duidelijk irritaties. Vooral over de rol van Van Vroonhoven. Niet alleen wakkerde zij het vuurtje aan bij de oppositie om op zoek te gaan naar de gevoelige asielstukken. Zij stemde ook in met het verzoek vanuit de oppositie aan het kabinet om die informatie te geven.
Ook dreigde Van Vroonhoven voor de grap met een motie van wantrouwen tegen Schoof toen zij niet het gewenste antwoord kreeg bij een debatje over de transgenderwet. Haar “geintje” viel niet goed, getuige de reacties en gezichtsuitdrukkingen van de ministers achter de premier.
De vicefractievoorzitter van NSC lag woensdag nog zwaar onder vuur toen de oppositie haar het verloochenen van de eigen partijfundamenten aanwreef. Ondanks de irritaties, kon NSC donderdag dan ook terugkijken op een succesvol debat.
De partij die goed bestuur als haar kernwaarde beschouwt, kon dankzij de gestuurde documenten laten zien dat het departement van ‘hun’ minister van Binnenlandse Zaken, Judith Uitermark, uitgebreid waarschuwde voor de wankele juridische basis van ‘een asielcrisis’. Terwijl dit minister Faber juist onder druk zet.
‘Dit ettert dus nog wel even door’
Het zal de relatie tussen NSC en PVV verder hebben verslechterd. In de coalitie en in het kabinet staan de partijen het meest tegenover elkaar. NSC heeft al sinds het begin van de formatieonderhandelingen grote moeite met de standpunten van Wilders. De fractie liet in februari expliciet optekenen dat zij de “rechtsstatelijke afstand” tussen hen en de PVV “te groot” vindt. Dat leidde tot een op papier extraparlementair kabinet met een partijloze premier.
Het uiteindelijke resultaat is dat Kamer en kabinet weten dat de poging om een asielcrisis uit te roepen zal mislukken, maar die route wel wordt bewandeld omdat dat nu eenmaal de afspraak is. “Dit ettert dus nog wel door”, concludeerde CDA’er Bontenbal.
EINDE
Reacties uitgeschakeld voor Noten 43 en 44/Pittige Tijden
Nog geen drie maanden na haar aantreden als minister van Asiel en Migratie ligt Marjolein Faber op ramkoers met de rechtsstaat. Op 13 september kondigde Faber aan dat ze een asielcrisis wil uitroepen om gebruik te kunnen maken van het noodrecht van de Vreemdelingenwet. Op grond van dit noodrecht kan Faber het recht op gezinshereniging beperken en asielverlening voor onbeperkte duur beëindigen om zo vorm te geven aan ‘het strengste asielbeleid ooit’.
Een staatsnoodrechtelijk perspectief op dit voornemen is geboden. Kan dit zomaar? Is het staatsnoodrecht hiervoor bedoeld? Hebben de Tweede Kamer en de rechter hier nog iets over te zeggen? Wat leert de staatsnoodrechtelijke geschiedenis ons over dit soort kunstgrepen?
Allereerst iets over het doel en het belang van het staatsnoodrecht, gevolgd door enkele voorbeelden van misbruik van noodrecht. Daarna ga ik in de op de kwestie zelf.
Het doel van het staatsnoodrecht is de bescherming van de democratische rechtsstaat tegen bestuurlijk machtsmisbruik in tijden van nood. Wie aanvaardt dat de kerntaak van de staat het bieden van veiligheid is aanvaardt dat het bestuur het voorrecht (prerogatief) toekomt om in geval van nood naar eigen inzicht te beoordelen hoe die veiligheid het beste kan worden geboden. Dit prerogatief wordt in onze moderne democratische rechtsstaat met enig argwaan bekeken: het kan de rechtszekerheid ondermijnen, werkt machtsmisbruik in de hand, doorbreekt het beginsel van checks and balances enzovoorts. Die argwaan is terecht, want er zijn genoeg voorbeelden waarin de toepassing van noodrecht uit is gelopen op een langdurige of permanente wijziging van normaal recht en schending van (grond)rechten. Denk bijvoorbeeld aan de Patriot Act, die de Amerikaanse overheid na 9/11 meer dan een decennium in staat stelde om haar burgers onbegrensd af te luisteren, of het langdurig gebruik van noodrecht om autoritaire regimes te stutten zoals de Egyptische president Moebarak en zijn Nationaal Democratische Partij dertig jaar lang hebben gedaan. Tenslotte is het veelvuldige gebruik van noodrecht in de vooroorlogse Weimar-republiek een voor de hand liggend voorbeeld van het ontwrichtende effect dat misbruik van noodrecht op een democratische rechtsstaat kan hebben.
Wanneer direct na het aantreden van een ‘extraparlementair’ kabinet dat gekenmerkt wordt door een radicaal-rechtse meerderheid en interne onenigheid, blijk wordt gegeven van opportuun gebruik van noodrecht om beleid te kunnen doorvoeren, dienen we waakzaam en scherp te zijn.
Hoe doen we dat? Door de Kamer en de rechter aan het werk te zetten. Zij zullen zich moeten bekwamen in de werking van het staatsnoodrecht om er voor zorgen dat het op de juiste manier wordt begrepen en toegepast zodat het kan doen wat het moet doen: de democratische rechtsstaat beschermen. Daarbij zijn de onderstaande punten van belang. Ik werk deze punten eerst kort uit; daarna verbind ik ze met het ministeriële voornemen om een asielcrisis uit te roepen teneinde noodrecht te kunnen gebruiken en buitenwettelijk asielbeleid te forceren.
Ten eerste geldt dat het staatsnoodrecht materieel gezien draait om het begrip ‘buitengewone omstandigheden’. Dit begrip is de juridische definitie van nood (vlg. HR 18 maart 2022, Avondklok-arrest). Er is sprake van een buitengewone omstandigheid als aan twee criteria is voldaan: 1) er is sprake van een bedreiging van een vitaal belang, en 2) normaalrechtelijke bevoegdheden volstaan niet om deze bedreiging af te wenden.
Ten tweede geldt dat het staatsnoodrecht procedureel gezien op verschillende manieren kan worden toegepast, namelijk – kort gezegd – middels inwerkingstelling bij koninklijk besluit of vormvrij. Toepassing van inwerking te stellen noodrecht vereist dat de regering een koninklijk besluit neemt op grond waarvan de benodigde noodregeling in werking wordt gesteld. Als dit besluit is genomen, wordt onverwijld een wetsvoorstel aan de Tweede Kamer gezonden omtrent het voortduren van de werking van het noodrecht dat bij het koninklijk besluit in werking is gesteld. Als de Staten-Generaal het wetsvoorstel verwerpen, wordt het betreffende noodrecht onverwijld buiten werking gesteld.
Ten derde was het uitgangspunt in de staatsnoodrechtelijke jurisprudentie dat het bestaan van de nood en de juistheid van de gekozen noodmaatregel een kwestie van beleid is. De rechter kon een noodmaatregel alleen verbindende kracht ontzeggen indien de noodzaak van de noodmaatregel niet aanwezig kon zijn geweest (HR 30 oktober 1946, NJ 1946, 737). Naar de moderne opvatting van de rechterlijke evenredigheidtoets zal de rechter echter ook de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van de noodmaatregel in zijn toets moeten betrekken (ABRvS, ECLI:NL:RVS:2022:285).
In deze zaak betekent een en ander concreet het volgende.
Het noodrecht van art. 110 Vreemdelingenrecht, waar de minister zich onder meer op beroept voor haar maatregelen, is in werking te stellen noodrecht. Daardoor is er eerst een koninklijk besluit van de regering nodig waarin staat dat het met oog op de asielcrisis noodzakelijk is om te beschikken over de buitengewone bevoegdheid om het recht op gezinshereniging te beperken en asielverlening voor onbeperkte duur te beëindigen. Ook zal daarin worden vermeld dat het noodzakelijk is dat om die reden art. 111 Vreemdelingenwet in werking wordt gesteld. Art. 111 Vreemdelingenwet bepaalt dat voor het geval van buitengewone omstandigheden bij AMvB regels kunnen worden gesteld die afwijken van hfd. 1 t/m 7 Vreemdelingenwet. Voor de goede orde: dat betreft nagenoeg de hele Vreemdelingenwet, op hfd. 8 (algemene en strafbepalingen) en hfd. 9 (overgangs- en slotbepalingen) na. Dat heeft de bedenkelijke consequentie dat wanneer er op grond van art. 111 Vreemdelingenwet noodrecht wordt toegepast, in het geheel niet meer hoeft te worden aangesloten bij het kader van de Vreemdelingenwet. Dat is opmerkelijk en uitzonderlijk, want het is heel goed mogelijk en gebruikelijk om in noodregelgeving te preciseren van welke bepalingen afgeweken kan worden zonder meteen de hele wet zelf overboord te gooien. In het kader van de huidige moderniseringsexercitie van het staatsnoodrecht die door het ministerie van Justitie en Veiligheid is geïnitieerd, verdient het aanbeveling om hier nog eens goed naar te kijken.
Wanneer het koninklijk besluit is genomen moet onverwijld een wetsvoorstel over het voortduren van de inwerkingstelling van art. 111 Vreemdelingenwet naar de Tweede Kamer worden gestuurd. Er is geen jurisprudentie over wat ‘onverwijld’ inhoudt en uit de wetgevingsgeschiedenis van de invoeringswet Coördinatiewet uitzonderingstoestanden blijkt geen verduidelijking. Het betekent in ieder geval niet per definitie ‘gelijktijdig’- en dat is in dit verband zorgelijk. Als de minister betoogt dat ‘onverwijld’ een bepaalde duur vergt, een paar dagen bijvoorbeeld, kunnen er intussen allerhande, mogelijk niet terug te draaien maatregelen genomen worden omdat alle voorschriften van de Vreemdelingenwet buiten spel zijn gezet. De Tweede Kamer dient er dus op te hameren dat het wetsvoorstel wordt ingediend overeenkomstig de termijn die zij relateert aan het begrip ‘onverwijld’.
Dan de essentiële vraag of er juridisch sprake is van een buitengewone omstandigheid. De buitengewone omstandigheid is de toepassingsdrempel van het staatsnoodrecht: alleen wanneer sprake is van een bedreiging van een vitaal belang en ontoereikendheid van normale bevoegdheden, kan noodrecht worden uitgeoefend. De vitale belangen die in het Nederlandse veiligheidsbeleid worden onderscheiden zijn de economische veiligheid, territoriale veiligheid, internationale rechtsorde en stabiliteit, sociale en politieke stabiliteit, ecologische veiligheid en fysieke veiligheid.
De minister zal dus moeten motiveren welk vitaal belang bedreigd wordt door gezinshereniging en asielverlening. Dat is vooralsnog niet duidelijk. De minister zal de bedreiging niet alleen moeten concretiseren om de Tweede Kamer te overtuigen, maar ook om aan te tonen dat het normale recht niet volstaat om de asielcrisis te bezweren. Daarbij is niet relevant of de dreiging voorzien of onvoorzien is, zoals recentelijk is beweerd – integendeel. Dit stel ik hier expliciet omdat ook voorziene noodsituaties waarop de wetgever om welke reden dan ook niet met wetgeving heeft geanticipeerd, een buitengewone omstandigheid kunnen vormen. Geen enkele situatie kan van het begrip buitengewone omstandigheid worden uitgesloten. Dat biedt nu juist de juridische flexibiliteit die de wetgever in 1997 bewust heeft gezocht bij de totstandkoming van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden, die uitvoering geeft aan het constitutionele noodrecht van art. 103 Grondwet en daarmee het geraamte van het staatsnoodrechtelijke bestel vorm geeft. De staatsnoodrechtelijke vraag is dus niet of de noodsituatie voorzienbaar was en de overheid hier op opportunistische wijze haar eigen crisis creëert, maar of de noodsituatie een vitaal belang bedreigt, én of deze bedreiging kan worden afgewend met normale bevoegdheden.
Dit brengt mij bij het tweede criterium van de buitengewone omstandigheid: de ontoereikendheid van normale bevoegdheden. Anders gezegd: biedt het normale recht bevoegdheden om gezinshereniging te beperken en asielverlening te beëindigen? Let wel: het normale recht betreft niet alleen de Vreemdelingenwet, maar ook andere wet- en regelgeving, waaronder de wetgevingsprocedure van de Grondwet die het mogelijk maakt voor de wetgever om al dan niet op grond van delegatie bestaande wet- en regelgeving te wijzigen. We zullen moeten afwachten wat de asielcrisis volgens de minister precies inhoudt, maar m.i. kan in dit geval wel betoogd worden dat reguliere wijziging van de Vreemdelingenwet ook een manier is om tot strenger asielbeleid te komen.
De twee criteria van de buitengewone omstandigheid weerspiegelen het centrale uitgangspunt van het staatsnoodrecht: de toepassing van noodrecht moet altijd evenredig zijn. Het eerste criterium (de vraag naar het bestaan van de bedreiging van een vitaal belang) reflecteert de vraag naar proportionaliteit. Het tweede criterium (de vraag naar ontoereikendheid van normale bevoegdheden) reflecteert de vraag naar subsidiariteit. Indien beide vragen met ‘ja’ kunnen worden beantwoord, is de toepassing van noodrecht evenredig en dus rechtmatig. Moet één van de vragen met ‘nee’ worden beantwoord, is er geen sprake van een buitengewone omstandigheid en is toepassing van noodrecht onrechtmatig.
Zowel de Kamer als de rechter dienen de twee criteria van de buitengewone omstandigheid ten grondslag te leggen aan hun beoordeling van de rechtsstatelijkheid c.q. rechtmatigheid van de door het bestuur voorgelegde noodmaatregel – i.c. de gebruikmaking van het noodrecht van de Vreemdelingenwet. Daarbij geldt dat de Kamer meer ruimte heeft om het bestaan van de nood te betwisten dan de rechter. Het zwaartepunt ligt in eerste instantie dus bij de Kamer die minister Faber kritisch zal moeten bevragen op de aanwezigheid van de nood. Indien de Kamer niet overtuigd is van het bestaan van de nood, meer specifiek een bedreiging van een vitaal belang, zal ze het wetsvoorstel tot voortduren van de inwerkingstelling van art. 111 Vreemdelingenwet moeten afkeuren.
Als de Kamer dat niet doet, zal er ongetwijfeld een burger of instantie beroep aantekenen tegen een besluit dat uitvoering geeft aan de noodmaatregelen die minister Faber wil toepassen. Het is dan aan de rechter om de grondslag van dat besluit – te weten de inwerkingstelling van art. 111 Vreemdelingenwet – te toetsen op evenredigheid. In de eerder genoemde Avondklok-zaak hebben zowel het Hof als de Hoge Raad laten zien dat gedegen te doen.
De systematiek van het staatsnoodrecht heeft ten doel de democratische rechtsstaat te beschermen tegen bestuurders die in het noodrecht een uitgelezen kans lezen om parlementaire waarborgen te omzeilen en buitenwettelijk beleid door te voeren. De Tweede Kamer móet nu haar tanden laten zien. Als ze dat niet doet, lonkt bestuurlijk misbruik van een veelheid aan noodwetgeving op allerhande beleidsterreinen en loopt de democratische rechtsstaat gevaar.
EINDE
[46]
”Ondanks verwoede pogingen van de oppositie om het uitroepen van een asielcrisis van tafel te krijgen, gaat het kabinet deze route toch verder verkennen. Gesteund door de vier coalitiepartijen. Daarmee is de storm alleen nog niet gaan liggen. NSC en PVV liggen binnen het kabinet op ramkoers.
Tegen beter weten in zal minister Marjolein Faber (Asiel en Migratie) de komende tijd haar collega’s in het kabinet ervan moet overtuigen dat er wél sprake is van een asielcrisis.”
Ondanks verwoede pogingen van de oppositie om het uitroepen van een asielcrisis van tafel te krijgen, gaat het kabinet deze route toch verder verkennen. Gesteund door de vier coalitiepartijen. Daarmee is de storm alleen nog niet gaan liggen. NSC en PVV liggen binnen het kabinet op ramkoers.
Tegen beter weten in zal minister Marjolein Faber (Asiel en Migratie) de komende tijd haar collega’s in het kabinet ervan moet overtuigen dat er wél sprake is van een asielcrisis.
Faber is daar zelf al weken van overtuigd, maar inmiddels is het glashelder dat het plan zal stranden bij de rechter.
Dat vermoeden bestond al langer bij de oppositie. Premier Dick Schoof kon bij de presentatie van het regeerakkoord een week geleden nauwelijks onderbouwen waarop het uitroepen van een asielcrisis juridisch is gestoeld. “We kunnen de grote instroom van migranten naar ons land niet blijven dragen. Mensen ervaren een asielcrisis.”
Dat een zeer ingrijpend besluit als de inzet van het staatsnoodrecht kennelijk mede is gebaseerd op iets dat mensen ‘ervaren’, deed bij de oppositiepartijen de alarmbellen rinkelen. Vrijwel alle oppositieleiders drongen er bij de coalitie en het kabinet op aan om een andere route te bewandelen.
Daarin leken de oppositieleiders voor even succesvol. NSC-vicefractievoorzitter Nicolien van Vroonhoven had woensdag immers laten doorschemeren dat er ambtelijke adviezen op de ministeries lagen. Daarin zou staan of de maatregel juridisch wel of niet door de beugel kon. Dat liet de oppositie zich natuurlijk niet twee keer zeggen.
Na wat parlementair getouwtrek, stuurde Schoof de 69, deels zwartgelakte, pagina’s. Daaruit bleek klip en klaar wat de oppositiepartijen al twee dagen vermoedden: het uitroepen van een asielcrisis is juridisch onvoldoende onderbouwd en zal stranden bij de rechter. Hier wankelde het kabinet even. Ging hier hun de grootste belofte nu al de prullenbak in?
Toch niet. PVV-leider Geert Wilders, die twee dagen lang opereerde als de absolute coalitieleider, had een noodwet besteld en die wilde hij krijgen ook. “Ik heb geen ruggengraat van een banaan”, zei hij donderdagnacht kortaf.
Van Vroonhoven (NSC) zorgt voor irritatie
Schoof ging het donderdag minder makkelijk af. Hij moest alle zeilen bijzetten om de boel bijeen te houden. Vlak voor de zomer liep het debat over de regeringsverklaring nog volledig uit de hand. Dat moest deze keer anders, had Schoof zich voorgehouden. Hij had daarover met alle fractievoorzitters gesproken, ook die van de oppositie.
Het debat ontspoorde deze keer niet volledig. Maar op de achtergrond én op de voorgrond waren er duidelijk irritaties. Vooral over de rol van Van Vroonhoven. Niet alleen wakkerde zij het vuurtje aan bij de oppositie om op zoek te gaan naar de gevoelige asielstukken. Zij stemde ook in met het verzoek vanuit de oppositie aan het kabinet om die informatie te geven.
Ook dreigde Van Vroonhoven voor de grap met een motie van wantrouwen tegen Schoof toen zij niet het gewenste antwoord kreeg bij een debatje over de transgenderwet. Haar “geintje” viel niet goed, getuige de reacties en gezichtsuitdrukkingen van de ministers achter de premier.
De vicefractievoorzitter van NSC lag woensdag nog zwaar onder vuur toen de oppositie haar het verloochenen van de eigen partijfundamenten aanwreef. Ondanks de irritaties, kon NSC donderdag dan ook terugkijken op een succesvol debat.
De partij die goed bestuur als haar kernwaarde beschouwt, kon dankzij de gestuurde documenten laten zien dat het departement van ‘hun’ minister van Binnenlandse Zaken, Judith Uitermark, uitgebreid waarschuwde voor de wankele juridische basis van ‘een asielcrisis’. Terwijl dit minister Faber juist onder druk zet.
‘Dit ettert dus nog wel even door’
Het zal de relatie tussen NSC en PVV verder hebben verslechterd. In de coalitie en in het kabinet staan de partijen het meest tegenover elkaar. NSC heeft al sinds het begin van de formatieonderhandelingen grote moeite met de standpunten van Wilders. De fractie liet in februari expliciet optekenen dat zij de “rechtsstatelijke afstand” tussen hen en de PVV “te groot” vindt. Dat leidde tot een op papier extraparlementair kabinet met een partijloze premier.
Het uiteindelijke resultaat is dat Kamer en kabinet weten dat de poging om een asielcrisis uit te roepen zal mislukken, maar die route wel wordt bewandeld omdat dat nu eenmaal de afspraak is. “Dit ettert dus nog wel door”, concludeerde CDA’er Bontenbal.
2Wanneer het in het eerste lid bedoelde besluit is genomen, wordt onverwijld een voorstel van wet aan de Tweede Kamer gezonden omtrent het voortduren van de werking van de bij dat besluit in werking gestelde bepaling.
3Wordt het voorstel van wet door de Staten-Generaal verworpen, dan wordt bij koninklijk besluit, op voordracht van Onze Minister-president, de bepaling die ingevolge het eerste lid in werking is gesteld, onverwijld buiten werking gesteld.
4Bij koninklijk besluit, op voordracht van Onze Minister-president, wordt de bepaling die ingevolge het eerste lid in werking is gesteld, buiten werking gesteld, zodra de omstandigheden dit naar Ons oordeel toelaten.
5Het besluit als bedoeld in het eerste, derde en vierde lid, wordt op de daarin te bepalen wijze bekendgemaakt. Het treedt in werking terstond na de bekendmaking.
6Het besluit, bedoeld in het eerste, derde en vierde lid, wordt in ieder geval geplaatst in het Staatsblad.
ARTIKEL 111, VREEMDELINGENWET
Wijziging(en) op nader te bepalen datum(s); laatste bekendgemaakt in 2000. Zie het overzicht van wijzigingen]
[Red: Dit artikel is nog niet in werking getreden; ingeval buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken kan bij koninklijk besluit, op voordracht van Onze Minister-President, dit artikel in werking treden.]
Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels voor het geval van buitengewone omstandigheden worden gesteld, die afwijken van de hoofdstukken 1 tot en met 7.
