‘De asielvergunning voor onbepaalde tijd, die niet kan worden ingetrokken als de situatie in het land van herkomst wijzigt, is ingevoerd bij de nieuwe Vreemdelingenwet 2000.”
In het Hoofdlijnenakkoord 2024 – 2028 beloven de PVV, VVD, NSC en BBB ‘het strengste toelatingsregime voor asiel en het omvangrijkste pakket voor grip op migratie ooit’. Verblijfblog bespreekt de belangrijkste maatregelen in een serie blogs. Dit zesde blog gaat over het voornemen om de ‘asielvergunning onbepaalde tijd’ af te schaffen.
Het Hoofdlijnenakkoord stelt in één zin voor om de permanente ‘asielvergunning voor onbepaalde tijd’ af te schaffen en om de tijdelijke ‘asielvergunning voor bepaalde tijd’ aan te passen. De reden voor afschaffing van de asielvergunning onbepaalde tijd is volgens het akkoord dat Nederland, om de ‘asielinstroom’ te beperken, ‘structureel tot de categorie lidstaten met de strengste toelatingsregels van Europa’ moet behoren. Wat de aanpassing van de asielvergunning voor bepaalde tijd precies in gaat houden, is niet nader toegelicht. Een wetsvoorstel uit 2018, van kabinet Rutte III, is momenteel nog steeds in behandeling. Hierin wordt voorgesteld om de geldigheidsduur van de asielvergunning bepaalde tijd in te korten van vijf naar drie jaar. Mogelijk zal kabinet Schoof I dit wetsvoorstel willen handhaven.
In dit blog wordt besproken wat de asielvergunning onbepaalde tijd precies inhoudt, of die kan worden afgeschaft en wat de gevolgen zouden zijn van de afschaffing. Ook wordt de mogelijkheid tot het inkorten van de geldigheidsduur van de asielvergunning bepaalde tijd onder de loep genomen.
Wat is de asielvergunning onbepaalde tijd? Vluchtelingen en andere personen die voor asiel in aanmerking komen krijgen eerst een asielvergunning voor bepaalde tijd. Die asielvergunning is vijf jaar geldig, ongeacht of de persoon is erkend als vluchteling (a-status) of op andere gronden internationale bescherming heeft gekregen (b-status).
De ingangsdatum van de asielvergunning is de datum van de asielaanvraag. Als wordt vastgesteld dat iemand een vluchteling is, was hij dat namelijk ook al op het moment van de asielaanvraag. De termijn van vijf jaar wordt daarom gerekend vanaf de datum van de asielaanvraag. Momenteel kan een asielprocedure vanwege de achterstanden bij de IND wel twee jaar duren. In dat geval krijgt iemand dus een asielvergunning die nog maar drie jaar geldig is.
De asielvergunning onbepaalde tijd is een permanente verblijfsvergunning die geen einddatum heeft. Deze vergunning kan na vijf jaar rechtmatig verblijf worden aangevraagd. Dit is dus na afloop van de asielvergunning bepaalde tijd. Voor verlening geldt een aantal voorwaarden. De belangrijkste zijn dat de persoon nog steeds in aanmerking moet komen voor een asielvergunning (omdat het gevaar in het land van herkomst nog bestaat) en dat alle inburgeringsexamens zijn gehaald. Daarnaast moeten er voor de aanvraag van de vergunning legeskosten betaald worden. Op het moment van de publicatie van dit blog bedragen die 228 euro.
Hoewel de asielvergunning onbepaalde tijd permanent is, kan de vergunning nog wel ingetrokken worden (artikel 35 Vreemdelingenwet). Dit kan bijvoorbeeld als later blijkt dat tijdens de asielprocedure onwaarheden zijn verteld of als de persoon ernstige misdrijven heeft gepleegd. Maar de asielvergunning voor onbepaalde tijd kan, anders dan de vergunning voor bepaalde tijd, niet meer worden ingetrokken als de situatie in het land van herkomst wijzigt.
Op 1 november 2023 hadden 132.150 personen een asielvergunning in Nederland. De meeste van die personen (105.610) had een asielvergunning voor bepaalde tijd, de rest (26.540), ongeveer één vijfde, had een asielvergunning voor onbepaalde tijd. In dit aantal zijn niet de personen meegenomen die eerder een asielvergunning onbepaalde tijd hadden, maar inmiddels zijn genaturaliseerd tot Nederlander.
Mag de asielvergunning onbepaalde tijd worden afgeschaft? Het Unierecht of het Vluchtelingenverdrag verplichten niet tot het invoeren van een asielvergunning voor onbepaalde tijd. De asielvergunning voor onbepaalde tijd mag daarom afgeschaft worden.
Wel heeft de VN-vluchtelingenorganisatie (UNHCR) altijd benadrukt dat de vluchtelingenstatus niet continu in twijfel getrokken mag worden, omdat vluchtelingen recht hebben op rechtszekerheid. Ook het Unierecht onderschrijft het belang van een permanente verblijfsvergunning. Het Unierecht kent namelijk een aparte permanente verblijfsvergunning (de EU langdurig ingezetene status, zie hieronder) die ook door vluchtelingen aangevraagd kan worden.
Bewuste keuze De asielvergunning voor onbepaalde tijd, die niet kan worden ingetrokken als de situatie in het land van herkomst wijzigt, is ingevoerd bij de nieuwe Vreemdelingenwet 2000. De Raad van State heeft in zijn advies aan het toenmalige kabinet erop gewezen dat het Vluchtelingenverdrag en het EVRM niet verplichten tot het invoeren van een dergelijke asielvergunning voor onbepaalde tijd. In de reactie op dat advies blijkt dat desondanks bewust gekozen is om de asielvergunning onbepaalde tijd in te voeren. De reden hiervoor was onder meer om het voormalige systeem te vereenvoudigen, onderlinge ongelijkheden tussen verschillende typen asielstatushouders weg te nemen en het aantal procedures bij de IND te verminderen. Het gevolg hiervan was een verbetering van de rechtsbescherming van vluchtelingen.
Mag de geldigheidsduur van de asielvergunning bepaalde tijd worden ingekort? Het Unierecht verplicht om aan vluchtelingen een status van minimaal drie jaar te verlenen en aan andere personen die in aanmerking komen voor internationale bescherming een status van minimaal één jaar (artikel 24 Kwalificatierichtlijn). Op zichzelf lijkt inkorting van de geldigheidsduur dus toegestaan. Maar hierbij speelt wel een vraag.
Momenteel geldt in Nederland een geldigheidsduur van vijf jaar. Zoals eerder besproken wordt deze termijn gerekend vanaf de datum van de asielaanvraag. Omdat vijf jaar redelijk ver boven het minimum van drie respectievelijk één jaar zit, is nog niet eerder de vraag opgekomen of het eigenlijk wel klopt dat de minimale geldigheidsduur uit de Kwalificatierichtlijn gerekend moet worden vanaf de datum asielaanvraag. De start van de geldigheidsduur van de vergunning kan anders zijn dan de ingangsdatum van de status.
Het zou namelijk logischer zijn als de termijn gaat lopen vanaf het moment dat iemand de vergunning krijgt. Anders zal de situatie voor kunnen komen dat de vergunning nog maar heel kort (of misschien al helemaal niet meer) geldig is wanneer die wordt verkregen.
Mogelijk verplicht de Kwalificatierichtlijn om een vergunning te verlenen die nog drie of één jaar geldig is vanaf het moment van de verlening van de asielvergunning. Het inkorten van de geldigheidsduur van vijf naar drie jaar, terwijl die begint te lopen vanaf de asielaanvraag, is dan in strijd met het Unierecht.
Wat zijn de gevolgen van de afschaffing van de asielvergunning onbepaalde tijd?
Achterstanden IND De IND heeft al jaren een enorme achterstand in het behandelen van asielaanvragen. Vanwege deze achterstand is de standaard beslistermijn al voor de derde keer verlengd van 6 naar 15 maanden en ook die beslistermijn wordt vaak niet gehaald (zie ook dit blog over de Verlenging van de beslistermijn in asielprocedures). De wachttijden worden steeds langer en het aantal mensen dat moet wachten blijft toenemen. Zo moest de IND eind 2023 nog 33.560 inhoudelijke asielaanvragen behandelen en is dit aantal op 1 april 2024 toegenomen tot 46.720 aanvragen (Tertaalcijfers IND).
Als de asielvergunning voor onbepaalde tijd wordt afgeschaft, moet iedereen met een asielvergunning om de zoveel jaar een verlengingsaanvraag indienen. Dit zorgt voor een enorme stijging in het aantal procedures bij de IND. Daarmee stijgen ook de werklast en kosten van de IND, waardoor de achterstanden nog meer zullen oplopen.
Als de IND te laat beslist op een verlengingsaanvraag, kan het zo zijn dat iemand ten onrechte met een verlopen verblijfsdocument rondloopt. Hierdoor kunnen natuurlijk allerlei problemen ontstaan bij contractuele verplichtingen, zoals arbeids- of huurcontracten.
Onnodige rechtsonzekerheid De kans dat een asielvergunning bepaalde tijd kan worden ingetrokken is klein. Het internationaal recht verbindt strenge eisen aan het intrekken van asielvergunningen vanwege het belang van rechtszekerheid. De situatie in het land van herkomst moet ingrijpend en duurzaam gewijzigd zijn, er moet getoetst worden of er geen andere redenen zijn om asiel te verlenen of andere dwingende redenen om toch niet terug te kunnen keren. Het is daarnaast aan de IND om dit aan te tonen. Bovendien duren conflictsituaties waar men vandaan vlucht vaak lange tijd. In 2019 verbleef bijna 80% van de vluchtelingen wereldwijd in wat UNHCR een protracted refugee situation noemt, waarbij meer dan 25.000 mensen van dezelfde bevolkingsgroep voor langer dan 5 jaar op de vlucht is. Syriërs zijn daar een voorbeeld van, zij kunnen al sinds 2011 niet terugkeren naar hun land van herkomst.
Toen in 2020 de situatie in Soedan enigszins was verbeterd, heeft de IND 99 asielvergunningen voor bepaalde tijd herbeoordeeld die waren verleend vanwege de algemene geweldssituatie. Geen van deze vergunningen kon uiteindelijk ingetrokken worden vanwege het gewijzigde landenbeleid, omdat deze personen ook persoonlijk gevaar bleken te lopen. Uit de evaluatie van de IND blijkt dat het herbeoordelingstraject bijna een half miljoen euro heeft gekost en tot veel stress en onrust heeft geleid bij de Soedanezen van wie de asielvergunning werd herbeoordeeld. De conclusie was onder meer dat van te voren niet goed is gekeken of de situatie wel duurzaam was gewijzigd.
Hoewel er waarschijnlijk niet veel extra asielvergunningen ingetrokken gaan kunnen worden, betekent afschaffing van de asielvergunning voor onbepaalde tijd wel dat de verblijfsstatus van al deze asielstatushouders tot aan naturalisatie onzeker is. De vraag is hoe redelijk het is om deze langdurige rechtsonzekerheid te creëren. Bovendien kan deze rechtsonzekerheid averechtse effecten hebben op de integratie. De onzekerheid met betrekking tot een verblijfsstatus kan ontmoedigend werken voor de focus op het inburgeringstraject.
EU-langdurig ingezetene status Naast de nationale asielvergunning voor onbepaalde tijd, bestaat ook een Europese permanente vergunning waar vluchtelingen voor in aanmerking kunnen komen: de EU-langdurig ingezetene status. Deze status biedt hetzelfde niveau van bescherming, maar om ervoor in aanmerking te komen geldt één extra eis ten opzichte van de asielvergunning voor onbepaalde tijd. Naar verwachting zal deze status veel vaker aangevraagd worden als de asielvergunning onbepaalde tijd wordt afgeschaft.
Net als de asielvergunning onbepaalde tijd kan deze status niet ingetrokken worden als de situatie in het land van herkomst wijzigt en kan je met deze status naturaliseren. Daarbovenop kan je met deze status ook in andere EU-lidstaten werken en wonen. Voor de EU-langdurig ingezetene status gelden dezelfde voorwaarden als voor de asielvergunning onbepaalde tijd: vijf jaar rechtmatig verblijf en het inburgeringsvereiste. Daarnaast geldt één aanvullende voorwaarde: een inkomenseis.
Hoe vaak de EU-langdurig ingezetene status door vluchtelingen wordt aangevraagd is niet bekend. Aangezien de meerwaarde van deze status ten opzichte van de asielvergunning voor onbepaalde tijd gering is en het moeilijk kan zijn om binnen minder dan vijf jaar aan het inburgeringsvereiste én inkomenseis te voldoen, wordt deze status waarschijnlijk niet vaak aangevraagd.
Conclusie Juridisch gezien mag de asielvergunning voor onbepaalde tijd worden afgeschaft. De gevolgen voor zowel de IND als de vluchtelingen zullen echter groot zijn. De IND, die al kampt met enorme achterstanden, zal waarschijnlijk te maken krijgen met veel extra procedures die tijd en geld kosten. De vluchtelingen zullen een onzekere verblijfsstatus krijgen die niet bevorderlijk is voor de integratie. De verwachting is dat ook na afschaffing van de asielvergunning voor onbepaalde tijd veel vluchtelingen vergelijkbare bescherming kunnen krijgen op basis van de Europese permanente vergunning. Bovendien zullen waarschijnlijk nauwelijks extra asielvergunningen ingetrokken kunnen worden, omdat conflicten vaak langdurig zijn en er strenge eisen zijn verbonden aan het intrekken van asielvergunningen.
* Anna Chatelion Counet is buitenpromovendus bij de VU en doet onderzoek naar intrekkingen van asielvergunningen. Zij is juridisch adviseur asielrecht bij VluchtelingenWerk Nederland.
EINDE
Reacties uitgeschakeld voor Noot 40/Pittige Tijden
Nederland kan de grote instroom van asielzoekers niet aan. Aanvragen kunnen niet tijdig worden verwerkt en de asielopvang zit overvol. De mensen die recht hebben op bescherming kunnen niet doorstromen en van de asielzoekers die niet mogen blijven, vertrekt een deel niet uit Nederland. Een deel van de asielzoekers veroorzaakt grote overlast. De kosten voor de asielopvang stijgen exponentieel door allerlei vormen van noodopvang. Kortom: het Nederlandse asielsysteem is in de huidige vorm onhoudbaar. Daarom zet dit kabinet in op een breed pakket aan maatregelen om het asielstelsel ingrijpend te hervormen, de instroom te beperken en de asielketen per direct te ontlasten. Waar nodig zet het kabinet in op het hervormen van (Europese) regels en internationale verdragen.
1. Activeren van de uitzonderingsbepaling van de Vreemdelingenwet 2000
Op basis van artikel 110 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) wordt op voordracht van de minister-president zo spoedig mogelijk een koninklijk besluit vastgesteld, waarmee artikel 111 Vw in werking wordt gesteld. Dit biedt de regering de mogelijkheid voor het geval van buitengewone omstandigheden regels te stellen die afwijken van bepalingen uit de hoofdstukken 1 tot en met 7 Vw. Na de inwerkingstelling moet volgens artikel 110, tweede lid, een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer worden ingediend over het voortduren van de werking van art. 111 Vw. Dit voortduringswetsvoorstel wordt zo snel mogelijk voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State. Het kabinet vult vervolgens Algemene maatregelen van bestuur (amvb’s) met afwijkende regels. Het koninklijk besluit, het bijbehorende voortduringswetsvoorstel en de eerste amvb’s worden in 1 pakket voorgelegd aan de ministerraad, dragend gemotiveerd.
Voorbeelden van maatregelen die zich lenen om tijdelijk te worden geregeld in een amvb op basis van artikel 111 Vw zijn onder meer:
Het afschaffen van de asielvergunning voor onbepaalde tijd, vooruitlopend op structurele wijziging via het asielhervormingspakket;
Verruiming van de ongewenstverklaring om dit bij strafbare feiten vaker mogelijk te maken;
Schrappen van de voornemenprocedure;
Schrappen van de mogelijkheid tot nareis met meerderjarige kinderen;
Strengere toets nieuwe feiten en omstandigheden;
Verwijtbaarheidstoets bij opvolgende aanvragen;
Wettelijke mogelijkheid om aanvragen als kennelijk ongegrond af te wijzen als vreemdelingen niet op gehoor verschijnen.
2. Asielcrisiswet
Om geen tijd te verliezen start het kabinet tevens een traject voor een tijdelijke asielcrisiswet om de acute asielinstroom en opvangcrisis te bestrijden voor de duur van maximaal twee jaar, waarbij het kabinet eveneens maatregelen treft die buiten de bepalingen van de Vreemdelingenwet 2000 vallen, waaronder:
de intrekking van de spreidingswet;
het afdwingen van registratie;
het opschorten van de behandeling van asielaanvragen (asielbeslisstop);
het verder gedifferentieerd beperken en versoberen van opvang;
mensen zonder verblijfstitel zoveel mogelijk, ook gedwongen, uitzetten.
Waar mogelijk neemt het kabinet ook additionele maatregelen aan de grens. De nationale asielketen wordt versterkt door deze onder eenduidige regie van de eerstverantwoordelijke bewindspersoon te brengen.
3. Opt-outclausule voor het Europees asiel- en migratiebeleid
Het kabinet maakt zo snel mogelijk in Brussel kenbaar dat Nederland een opt-out van Europese asiel- en migratieregelgeving wil. Zo lang Nederland geen opt-out heeft is de implementatie van het Europees Asiel- en Migratiepact essentieel voor het beperken van de instroom in Nederland. Bovendien zal met gelijkgezinde en met omringende landen intensief worden samengewerkt om in tijden van een gezamenlijke crisis door instroom adequaat op te kunnen treden, in aanvulling op het structureel intensiveren van mobiel toezicht veiligheid (‘mini-Schengen’).
4. Asielhervormingspakket
A. Structurele hervormingen
Het kabinet start tevens meteen met een asielhervormingspakket. Zo werkt het kabinet aan tijdelijke én structurele hervorming van de wet- en regelgeving en het stelsel. Het doel is extra bevoegdheden en maatregelen in te zetten om de asielinstroom te beperken en de asiel- opvangcrisis te bestrijden. Het kabinet start wetstrajecten om tot een structurele hervorming van het asielstelsel te komen:
Dit kabinet voert een tweestatusstelsel in met strikte voorwaarden op het gebied van gezinshereniging en een zo smal mogelijke invulling van het kerngezin. De hoofdregel voor subsidiair beschermden wordt dat gezinshereniging alleen mogelijk is wanneer de referent woonruimte, een stabiel en toereikend inkomen heeft en wanneer hij minimaal 2 jaar een verblijfstatus heeft. Dit betekent een beperking van het aantal mensen dat recht heeft om in te reizen. Een wetsvoorstel hiertoe zal in het najaar aan de Afdeling advisering van de Raad van State worden aangeboden.
Daarnaast schaft het kabinet de asielvergunning voor onbepaalde tijd af, zodat bij gewijzigde omstandigheden kan worden getoetst of bescherming nog noodzakelijk is of dat iemand weer terug kan naar het land van herkomst. Ook dit wetsvoorstel zal in het najaar aan de Afdeling advisering van de Raad van State worden aangeboden. Ook de tijdsduur van de asielvergunning voor bepaalde tijd wordt aangepast.
Het asielhervormingspakket bestaat verder ook uit wijzigingen van amvb’s (met name het Vreemdelingenbesluit), beleidswijzigingen en wijzigingen van werkinstructies, waaronder het afschaffen van de gunstigere voorwaarden tot gezinshereniging voor jongvolwassenen, en het afschaffen van het verplichte aanmeldgehoor en de standaard rust- en voorbereidingstermijn in de asielprocedure. Zo wordt de IND in staat gesteld om maatwerk te bieden: rust- en voorbereidingstijd voor wie dat nodig heeft, en een supersnelle procedure voor wie naar alle waarschijnlijkheid geen recht heeft op asiel. Startpunt voor de uitvoering voor het asielhervormingspakket is dat asielverzoeken van asielzoekers met kansarme aanvragen en overlastgevers die al in Nederland zijn zo snel mogelijk worden afgewezen. Deze groepen zullen daartoe met voorrang worden behandeld door de IND waarbij op aparte locaties met een zo veel mogelijk versoberd en deels gesloten regime wordt opgevangen en bij afwijzing van de aanvraag aansluitend wordt ingezet op vertrek, waar nodig gedwongen. Omdat asielzoekers met een kansarme aanvraag sterk zijn oververtegenwoordigd in de overlastcijfers, zal met deze inzet de overlast naar verwachting sterk kunnen afnemen.
Vooruitlopend op de invoering van het EU Asiel- en Migratiepact neemt dit kabinet maatregelen om striktere voorwaarden te stellen aan komst, verblijf en nareis. Opvang en bescherming die Europeesrechtelijk verplicht is moet worden geboden, maar Nederland zal structureel behoren tot de categorie lidstaten met de strengste toelatingsregels in de EU. De bewijslast om aan te tonen dat recht op asiel bestaat wordt maximaal bij de asielzoeker gelegd, zodat het niet aan de IND is om aan te tonen dat iemand geen recht heeft om hier te blijven. De mogelijkheden voor de IND om dit te weerleggen worden verruimd, onder meer door het mogelijk maken om telefoons en andere gegevensdragers uit te lezen. Het gaat hier ook om locatiegegevens. De rechtsbijstand bij asielaanvragen wordt zo veel mogelijk beperkt. Zo wordt aan de groep waarvan de aanvraag evident geen reële kans van slagen heeft, waarbij inbegrepen de groep mensen die een volgaanvraag indient, niet langer kosteloze bijstand geboden, dan wel worden de vergoedingen, in overeenstemming met het hoeveelheid werk dat met de zaak gemoeid is tot een minimum beperkt. Daarnaast wordt gekeken hoe de rechtspraak vereenvoudigd kan worden en hoe voor asiel het beroep bij 1 instantie kan plaatsvinden waarmee hoger beroep kan komen te vervallen. De asielprocedures worden verkort en versoberd tot het Europese minimum, bijvoorbeeld door het verkorten van de beroepstermijn. Dwangsommen wegens termijnoverschrijding worden afgeschaft of beperkt. De toelatingsprocedure wordt verscherpt door geen beloning voor opzettelijk identiteit niet aantonen, aanpassing en handhaving criteria veilig land en verruiming op basis van ambtsberichten, en handhaving van de Dublin-verordening. Het kabinet beziet of ambtsberichten en werkinstructies van de IND, in beginsel, niet openbaar gemaakt kunnen worden.
B. Lik op stuk voor overlastgevers
Daarnaast voert dit kabinet een lik op stuk aanpak op overlast, intimidatie en geweld. Wie misbruik maakt van onze gastvrijheid door bijvoorbeeld winkeldiefstallen te plegen, overlast te veroorzaken, of door vrouwen of meisjes lastig te vallen, zal dat merken ook. Voor hen is er geen plaats in Nederland. Daarom zal de glijdende schaal verder worden aangepast, de ongewenstverklaring worden uitgebreid en de lat voor verblijfsrechtelijke consequenties verlaagd, waardoor de vergunningen van criminele vreemdelingen kunnen worden ingetrokken en zij kunnen worden uitgezet.
Overlastgevers worden zo veel als mogelijk uit reguliere opvanglocaties gehouden en in ieder geval direct overgeplaatst naar een vrijheidsbeperkende locatie; afhankelijk van de zwaarte van de overlast in een handhavings- en toezicht of procesbeschikbaarheidslocatie. Daarnaast wordt speciale aandacht gegeven aan de veiligheid van kinderen, vrouwen en asielzoekers met een lhbtiq+ en/of christelijke achtergrond in aanmeld- en opvanglocaties.
C. Versterkte binnengrenscontroles
De inzet aan de grens wordt onder de eenduidige regie van de minister van Asiel en Migratie versterkt om illegale migratie en mensensmokkel tegen te gaan, zowel aan de Nederlandse binnengrenzen, de buitengrenzen als in Caribisch Nederland. Aan de Nederlandse grenzen zal de controle geïntensiveerd worden binnen de kaders van de Schengen-grenscode. Het investeren in grenstoezicht is noodzakelijk om Nederland en het Schengengebied veilig, open en welvarend te houden. Irreguliere migranten, waaronder migranten die zich niet kunnen identificeren, worden vervolgens waar mogelijk direct teruggestuurd.
Tegelijkertijd investeert het kabinet in datagedreven en informatiegestuurde grenscontroles, en zet in op innovaties zoals de invoering van nieuwe Europese systemen als het Europees Entry Exit System (EES) en het Europees reisinformatie en autorisatiesysteem (ETIAS). Controles aan de binnengrens worden geïntensiveerd door een aanscherping van het mobiel toezicht veiligheid en een verdere samenwerking met de buurlanden. Met het gebruik van sensoren (bijv. slimmere camera‘s, telefoongegevens, warmtebeelden) kan een beter situationeel beeld van de binnengrenzen worden opgemaakt, waardoor er gerichter kan worden geselecteerd.
Informatiegestuurd optreden bij intra-Schengen vervoersbewegingen wordt, conform Europese en nationale regelgeving, ingezet om tot een effectievere selectie te komen, waardoor met de schaarse capaciteit gerichter controles worden uitgevoerd. Met deze aanpak worden de rechtmatige reiziger en de transportsector ontzien en worden illegale migratiestromen en grensoverschrijdende criminaliteit aangepakt. Irreguliere migranten worden teruggestuurd naar het land waar zij Europa zijn binnengekomen. Het kabinet bestrijdt mensensmokkel daarbij stevig, en versterkt de nationale en internationale aanpak.
D. Opvang
Uitgangspunt is dat de instroom wordt beperkt en dat er tegelijkertijd voldoende sobere opvang voorhanden is. Het kabinet neemt verder meteen maatregelen om de opvanggemeenten en woningmarkt te ontlasten. Zonder af te doen aan de ruimte die gemeenten hebben voor kleinschalige opvanglocaties, kan de huidige opvangbehoefte niet ingevuld worden zonder een aantal grote locaties, waardoor de (kosten)efficiëntie toeneemt. Het kabinet zet daarom in op een aantal grote sobere opvanglocaties zodat andere gemeenten worden ontlast. Hiertoe wordt zo snel als mogelijk met alle verantwoordelijken gesproken. Dure noodopvanglocaties worden zo snel als mogelijk afgestoten. De gemeentelijke opvang (financiering) wordt beperkt tot het meest basale.
Statushouders houden op dit moment circa 25% van alle asielopvangplekken bezet. Om de druk op de woningvoorraad en de asielopvang te ontlasten, zetten we voor deze doelgroep onder meer in op onzelfstandige huisvesting, de verdere ontwikkeling van doorstroomlocaties en andere vormen van flexibele huisvesting. Om de druk op de woningmarkt te ontlasten, wordt de Huisvestingswet gewijzigd en stellen we een verbod op voorrang in voor statushouders bij de toewijzing van sociale huurwoningen op grond van het feit zij statushouder zijn. Statushouders moeten zo snel mogelijk productief worden op de arbeidsmarkt, bij voorkeur met een gerichte match van vraag en aanbod. Veel gemeenten kiezen ervoor om doorstroomlocaties ook voor eigen woningenzoekenden te kunnen inzetten, en soms om een verbinding te maken tussen tekorten op de arbeidsmarkt en het arbeidspotentieel van statushouders.
E. Sneller vertrek
Om te zorgen dat personen die niet mogen blijven echt vertrekken, wordt de terugkeerinzet over de hele linie versterkt, met prioriteit voor overlastgevers. Het kabinet maakt het niet meewerken aan terugkeer strafbaar en beperkt zoveel mogelijk de mogelijkheid tot herhaalde aanvragen. De rijksbijdrage aan de Landelijke Vreemdelingenvoorziening wordt beëindigd. Er wordt in overleg met gemeenten ingezet op aanpak van overlast en terugkeer van mensen zonder geldige verblijfstitel. Om (gedwongen) terugkeer fors te bevorderen wordt de beschikbare capaciteit voor vreemdelingenbewaring zo snel als mogelijk opgehoogd, waarbij rekening wordt gehouden met de algemene druk op de detentiecapaciteit. Verder trekt Nederland in Europa de kar om steun te krijgen voor het wijzigen van de Terugkeerrichtlijn, gericht op een efficiëntere terugkeerprocedure en het wegnemen van administratieve belemmeringen. Het frustreren van terugkeer door het stapelen van procedures zal met een pakket aan maatregelen, waaronder het tot een minimum beperken van de rechtsmiddelen, worden aangepakt. Via de Wet Terugkeer en vreemdelingenbewaring worden vreemdelingen verplicht medewerking te verlenen aan de voor terugkeer noodzakelijke presentatie bij de autoriteiten van het herkomstland.
F. Implementatie Asiel- en Migratiepact
De implementatie van het Europees Asiel- en Migratiepact is essentieel voor het beperken van de instroom in Nederland. De implementatie moet in de zomer van 2026 gereed zijn. Dit pact bevat cruciale elementen gericht op beperking van en grip op asielmigratie. Bij de implementatie van het pact wordt de nationale asielprocedure sterk vereenvoudigd en worden onverplichte procedurestappen geschrapt. Dit zal ook leiden tot minder momenten waarop (gefinancierde) rechtsbijstand hoeft te worden geboden. Bij de uitvoering van het pact kiest het kabinet voor afkopen in plaats van opvangen bij de herverdeling van asielzoekers. Ook worden de Europese buitengrenzen fors verstevigd door het invoeren van een screening van alle migranten en strikte asielgrensprocedures. Spoedige implementatie door alle lidstaten is essentieel. Het kabinet biedt buitengrensstaten daarbij desgewenst ondersteuning, bijvoorbeeld bij grensversterking. Naleving van de bestaande wetten zoals de Dublinverordening en de nieuwe regels van het pact geven de beste garantie op het terugdringen van irreguliere migratie naar Nederland. Uiteraard gaat het kabinet nu al aan de slag om wijzigingen die nu al gerealiseerd kunnen worden uit te voeren.
G. Partnerschappen: instroom en vertrek
Om de irreguliere migratie tegen te gaan en terugkeer en opvang in de regio te bevorderen zet het kabinet, ook in Europees verband, in op brede, strategische partnerschappen met relevante migratielanden, inclusief de aanpak van mensenhandel, mensensmokkel en irreguliere migratieroutes. Ook innovatieve vormen van migratiesamenwerking zijn hier onderdeel van. In dit verband loopt het kabinet voorop in het met gelijkgezinde lidstaten en de Europese Commissie verkennen van out-of-the-box oplossingen, binnen de kaders van het internationaal en Europees recht, zoals de afspraken die Italië met Albanië maakt of terugkeerhubs. Het kabinet benut het volledige instrumentarium en schuwt strategische maatregelen in Europees verband om samenwerking te bespoedigen niet. Nederland zet zich bovendien, waar mogelijk samen met gelijkgestemde EU-lidstaten, in voor aanpassingen van het VN-vluchtelingenverdrag.
Het kabinet richt, onder sturing van de (onder)Raad Asiel en Migratie, een interdepartementale taskforce Internationale Migratie op om de inzet van mensen en middelen samen te brengen, te coördineren en gericht in te zetten. Ook gaat het kabinet in dit kader op zoek naar gestructureerd overleg met maatschappelijke partners en de private sector.
5. Zelfredzaamheid en participatie Oekraïense ontheemden
Het kabinet blijft inzetten op zelfredzaamheid en participatie van Oekraïense ontheemden in Nederland. Daarom vindt het kabinet het van belang dat sinds deze zomer het leefgeld moet worden stopgezet bij voldoende inkomsten uit werk en dat ontheemden een financiële bijdrage leveren aan de kosten van de opvang. Het kabinet streeft naar een hogere bijdrage. Er wordt strikt toegezien op het voldoen aan de voorwaarden van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming (RTB) en daaruit volgend recht op opvang en voorzieningen. Indien de ontheemden zich niet tijdig melden bij de IND (voor een check op de voorwaarden RTB), beëindigt de betreffende gemeente de opvang en voorzieningen. De betreffende gemeente moet dan opvang en voorzieningen beëindigen. Daarnaast optimaliseert het kabinet de regeling met betrekking tot asielzoekers en inkomen en worden de voorzieningen voor ontheemden hieraan gelijkgesteld.
6. Eisen naturalisatie aangescherpt
Wie in Nederland mag blijven, moet maximaal meedoen en bijdragen aan de maatschappij. Werk is de basis van integratie en het deelnemen van statushouders aan de arbeidsmarkt draagt bij aan de krapte op de Nederlandse banenmarkt. Het kabinet scherpt verder de voorwaarden voor het verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit aan door de taaleis voor naturalisatie in beginsel voor iedereen te verhogen naar niveau B1.
Ook wordt de naturalisatietermijn verhoogd van 5 naar 10 jaar en is de inzet dat afstand wordt gedaan van de oorspronkelijke nationaliteit na verkrijging van het Nederlanderschap. Het Nederlanderschap wordt ingetrokken bij personen met meervoudige nationaliteit die onherroepelijk zijn veroordeeld voor een terroristisch misdrijf. Het kabinet onderzoekt daarbij de mogelijkheden tot uitbreiding van het intrekken van het Nederlanderschap naar andere ernstige misdrijven waarvoor het Europees Verdrag inzake Nationaliteit (EVN) dit toelaat. Waar nodig wordt ook bezien of wijziging van het EVN nodig is.
”Ondanks verwoede pogingen van de oppositie om het uitroepen van een asielcrisis van tafel te krijgen, gaat het kabinet deze route toch verder verkennen. Gesteund door de vier coalitiepartijen. Daarmee is de storm alleen nog niet gaan liggen. NSC en PVV liggen binnen het kabinet op ramkoers.”
Ondanks verwoede pogingen van de oppositie om het uitroepen van een asielcrisis van tafel te krijgen, gaat het kabinet deze route toch verder verkennen. Gesteund door de vier coalitiepartijen. Daarmee is de storm alleen nog niet gaan liggen. NSC en PVV liggen binnen het kabinet op ramkoers.
Tegen beter weten in zal minister Marjolein Faber (Asiel en Migratie) de komende tijd haar collega’s in het kabinet ervan moet overtuigen dat er wél sprake is van een asielcrisis.
Faber is daar zelf al weken van overtuigd, maar inmiddels is het glashelder dat het plan zal stranden bij de rechter.
Dat vermoeden bestond al langer bij de oppositie. Premier Dick Schoof kon bij de presentatie van het regeerakkoord een week geleden nauwelijks onderbouwen waarop het uitroepen van een asielcrisis juridisch is gestoeld. “We kunnen de grote instroom van migranten naar ons land niet blijven dragen. Mensen ervaren een asielcrisis.”
Dat een zeer ingrijpend besluit als de inzet van het staatsnoodrecht kennelijk mede is gebaseerd op iets dat mensen ‘ervaren’, deed bij de oppositiepartijen de alarmbellen rinkelen. Vrijwel alle oppositieleiders drongen er bij de coalitie en het kabinet op aan om een andere route te bewandelen.
Daarin leken de oppositieleiders voor even succesvol. NSC-vicefractievoorzitter Nicolien van Vroonhoven had woensdag immers laten doorschemeren dat er ambtelijke adviezen op de ministeries lagen. Daarin zou staan of de maatregel juridisch wel of niet door de beugel kon. Dat liet de oppositie zich natuurlijk niet twee keer zeggen.
Na wat parlementair getouwtrek, stuurde Schoof de 69, deels zwartgelakte, pagina’s. Daaruit bleek klip en klaar wat de oppositiepartijen al twee dagen vermoedden: het uitroepen van een asielcrisis is juridisch onvoldoende onderbouwd en zal stranden bij de rechter. Hier wankelde het kabinet even. Ging hier hun de grootste belofte nu al de prullenbak in?
Toch niet. PVV-leider Geert Wilders, die twee dagen lang opereerde als de absolute coalitieleider, had een noodwet besteld en die wilde hij krijgen ook. “Ik heb geen ruggengraat van een banaan”, zei hij donderdagnacht kortaf.
Van Vroonhoven (NSC) zorgt voor irritatie
Schoof ging het donderdag minder makkelijk af. Hij moest alle zeilen bijzetten om de boel bijeen te houden. Vlak voor de zomer liep het debat over de regeringsverklaring nog volledig uit de hand. Dat moest deze keer anders, had Schoof zich voorgehouden. Hij had daarover met alle fractievoorzitter gesproken, ook die van de oppositie.
Het debat ontspoorde deze keer niet volledig. Maar op de achtergrond én op de voorgrond waren er duidelijk irritaties. Vooral over de rol van Van Vroonhoven. Niet alleen wakkerde zij het vuurtje aan bij de oppositie om op zoek te gaan naar de gevoelige asielstukken. Zij stemde ook in met het verzoek vanuit de oppositie aan het kabinet om die informatie te geven.
Ook dreigde Van Vroonhoven voor de grap met een motie van wantrouwen tegen Schoof toen zij niet het gewenste antwoord kreeg bij een debatje over de transgenderwet. Haar “geintje” viel niet goed, getuige de reacties en gezichtsuitdrukkingen van de ministers achter de premier.
De vicefractievoorzitter van NSC lag woensdag nog zwaar onder vuur toen de oppositie haar het verloochenen van de eigen partijfundamenten aanwreef. Ondanks de irritaties, kon NSC donderdag dan ook terugkijken op een succesvol debat.
De partij die goed bestuur als haar kernwaarde beschouwt, kon dankzij de gestuurde documenten laten zien dat het departement van ‘hun’ minister van Binnenlandse Zaken, Judith Uitermark, uitgebreid waarschuwde voor de wankele juridische basis van ‘een asielcrisis’. Terwijl dit minister Faber juist onder druk zet.
‘Dit ettert dus nog wel even door’
Het zal de relatie tussen NSC en PVV verder hebben verslechterd. In de coalitie en in het kabinet staan de partijen het meest tegenover elkaar. NSC heeft al sinds het begin van de formatieonderhandelingen grote moeite met de standpunten van Wilders. De fractie liet in februari expliciet optekenen dat zij de “rechtsstatelijke afstand” tussen hen en de PVV “te groot” vindt. Dat leidde tot een op papier extraparlementair kabinet met een partijloze premier.
Het uiteindelijke resultaat is dat Kamer en kabinet weten dat de poging om een asielcrisis uit te roepen zal mislukken, maar die route wel wordt bewandeld omdat dat nu eenmaal de afspraak is. “Dit ettert dus nog wel door”, concludeerde CDA’er Bontenbal.
EINDE
Reacties uitgeschakeld voor Noten 43 en 44/Pittige Tijden
Nog geen drie maanden na haar aantreden als minister van Asiel en Migratie ligt Marjolein Faber op ramkoers met de rechtsstaat. Op 13 september kondigde Faber aan dat ze een asielcrisis wil uitroepen om gebruik te kunnen maken van het noodrecht van de Vreemdelingenwet. Op grond van dit noodrecht kan Faber het recht op gezinshereniging beperken en asielverlening voor onbeperkte duur beëindigen om zo vorm te geven aan ‘het strengste asielbeleid ooit’.
Een staatsnoodrechtelijk perspectief op dit voornemen is geboden. Kan dit zomaar? Is het staatsnoodrecht hiervoor bedoeld? Hebben de Tweede Kamer en de rechter hier nog iets over te zeggen? Wat leert de staatsnoodrechtelijke geschiedenis ons over dit soort kunstgrepen?
Allereerst iets over het doel en het belang van het staatsnoodrecht, gevolgd door enkele voorbeelden van misbruik van noodrecht. Daarna ga ik in de op de kwestie zelf.
Het doel van het staatsnoodrecht is de bescherming van de democratische rechtsstaat tegen bestuurlijk machtsmisbruik in tijden van nood. Wie aanvaardt dat de kerntaak van de staat het bieden van veiligheid is aanvaardt dat het bestuur het voorrecht (prerogatief) toekomt om in geval van nood naar eigen inzicht te beoordelen hoe die veiligheid het beste kan worden geboden. Dit prerogatief wordt in onze moderne democratische rechtsstaat met enig argwaan bekeken: het kan de rechtszekerheid ondermijnen, werkt machtsmisbruik in de hand, doorbreekt het beginsel van checks and balances enzovoorts. Die argwaan is terecht, want er zijn genoeg voorbeelden waarin de toepassing van noodrecht uit is gelopen op een langdurige of permanente wijziging van normaal recht en schending van (grond)rechten. Denk bijvoorbeeld aan de Patriot Act, die de Amerikaanse overheid na 9/11 meer dan een decennium in staat stelde om haar burgers onbegrensd af te luisteren, of het langdurig gebruik van noodrecht om autoritaire regimes te stutten zoals de Egyptische president Moebarak en zijn Nationaal Democratische Partij dertig jaar lang hebben gedaan. Tenslotte is het veelvuldige gebruik van noodrecht in de vooroorlogse Weimar-republiek een voor de hand liggend voorbeeld van het ontwrichtende effect dat misbruik van noodrecht op een democratische rechtsstaat kan hebben.
Wanneer direct na het aantreden van een ‘extraparlementair’ kabinet dat gekenmerkt wordt door een radicaal-rechtse meerderheid en interne onenigheid, blijk wordt gegeven van opportuun gebruik van noodrecht om beleid te kunnen doorvoeren, dienen we waakzaam en scherp te zijn.
Hoe doen we dat? Door de Kamer en de rechter aan het werk te zetten. Zij zullen zich moeten bekwamen in de werking van het staatsnoodrecht om er voor zorgen dat het op de juiste manier wordt begrepen en toegepast zodat het kan doen wat het moet doen: de democratische rechtsstaat beschermen. Daarbij zijn de onderstaande punten van belang. Ik werk deze punten eerst kort uit; daarna verbind ik ze met het ministeriële voornemen om een asielcrisis uit te roepen teneinde noodrecht te kunnen gebruiken en buitenwettelijk asielbeleid te forceren.
Ten eerste geldt dat het staatsnoodrecht materieel gezien draait om het begrip ‘buitengewone omstandigheden’. Dit begrip is de juridische definitie van nood (vlg. HR 18 maart 2022, Avondklok-arrest). Er is sprake van een buitengewone omstandigheid als aan twee criteria is voldaan: 1) er is sprake van een bedreiging van een vitaal belang, en 2) normaalrechtelijke bevoegdheden volstaan niet om deze bedreiging af te wenden.
Ten tweede geldt dat het staatsnoodrecht procedureel gezien op verschillende manieren kan worden toegepast, namelijk – kort gezegd – middels inwerkingstelling bij koninklijk besluit of vormvrij. Toepassing van inwerking te stellen noodrecht vereist dat de regering een koninklijk besluit neemt op grond waarvan de benodigde noodregeling in werking wordt gesteld. Als dit besluit is genomen, wordt onverwijld een wetsvoorstel aan de Tweede Kamer gezonden omtrent het voortduren van de werking van het noodrecht dat bij het koninklijk besluit in werking is gesteld. Als de Staten-Generaal het wetsvoorstel verwerpen, wordt het betreffende noodrecht onverwijld buiten werking gesteld.
Ten derde was het uitgangspunt in de staatsnoodrechtelijke jurisprudentie dat het bestaan van de nood en de juistheid van de gekozen noodmaatregel een kwestie van beleid is. De rechter kon een noodmaatregel alleen verbindende kracht ontzeggen indien de noodzaak van de noodmaatregel niet aanwezig kon zijn geweest (HR 30 oktober 1946, NJ 1946, 737). Naar de moderne opvatting van de rechterlijke evenredigheidtoets zal de rechter echter ook de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van de noodmaatregel in zijn toets moeten betrekken (ABRvS, ECLI:NL:RVS:2022:285).
In deze zaak betekent een en ander concreet het volgende.
Het noodrecht van art. 110 Vreemdelingenrecht, waar de minister zich onder meer op beroept voor haar maatregelen, is in werking te stellen noodrecht. Daardoor is er eerst een koninklijk besluit van de regering nodig waarin staat dat het met oog op de asielcrisis noodzakelijk is om te beschikken over de buitengewone bevoegdheid om het recht op gezinshereniging te beperken en asielverlening voor onbeperkte duur te beëindigen. Ook zal daarin worden vermeld dat het noodzakelijk is dat om die reden art. 111 Vreemdelingenwet in werking wordt gesteld. Art. 111 Vreemdelingenwet bepaalt dat voor het geval van buitengewone omstandigheden bij AMvB regels kunnen worden gesteld die afwijken van hfd. 1 t/m 7 Vreemdelingenwet. Voor de goede orde: dat betreft nagenoeg de hele Vreemdelingenwet, op hfd. 8 (algemene en strafbepalingen) en hfd. 9 (overgangs- en slotbepalingen) na. Dat heeft de bedenkelijke consequentie dat wanneer er op grond van art. 111 Vreemdelingenwet noodrecht wordt toegepast, in het geheel niet meer hoeft te worden aangesloten bij het kader van de Vreemdelingenwet. Dat is opmerkelijk en uitzonderlijk, want het is heel goed mogelijk en gebruikelijk om in noodregelgeving te preciseren van welke bepalingen afgeweken kan worden zonder meteen de hele wet zelf overboord te gooien. In het kader van de huidige moderniseringsexercitie van het staatsnoodrecht die door het ministerie van Justitie en Veiligheid is geïnitieerd, verdient het aanbeveling om hier nog eens goed naar te kijken.
Wanneer het koninklijk besluit is genomen moet onverwijld een wetsvoorstel over het voortduren van de inwerkingstelling van art. 111 Vreemdelingenwet naar de Tweede Kamer worden gestuurd. Er is geen jurisprudentie over wat ‘onverwijld’ inhoudt en uit de wetgevingsgeschiedenis van de invoeringswet Coördinatiewet uitzonderingstoestanden blijkt geen verduidelijking. Het betekent in ieder geval niet per definitie ‘gelijktijdig’- en dat is in dit verband zorgelijk. Als de minister betoogt dat ‘onverwijld’ een bepaalde duur vergt, een paar dagen bijvoorbeeld, kunnen er intussen allerhande, mogelijk niet terug te draaien maatregelen genomen worden omdat alle voorschriften van de Vreemdelingenwet buiten spel zijn gezet. De Tweede Kamer dient er dus op te hameren dat het wetsvoorstel wordt ingediend overeenkomstig de termijn die zij relateert aan het begrip ‘onverwijld’.
Dan de essentiële vraag of er juridisch sprake is van een buitengewone omstandigheid. De buitengewone omstandigheid is de toepassingsdrempel van het staatsnoodrecht: alleen wanneer sprake is van een bedreiging van een vitaal belang en ontoereikendheid van normale bevoegdheden, kan noodrecht worden uitgeoefend. De vitale belangen die in het Nederlandse veiligheidsbeleid worden onderscheiden zijn de economische veiligheid, territoriale veiligheid, internationale rechtsorde en stabiliteit, sociale en politieke stabiliteit, ecologische veiligheid en fysieke veiligheid.
De minister zal dus moeten motiveren welk vitaal belang bedreigd wordt door gezinshereniging en asielverlening. Dat is vooralsnog niet duidelijk. De minister zal de bedreiging niet alleen moeten concretiseren om de Tweede Kamer te overtuigen, maar ook om aan te tonen dat het normale recht niet volstaat om de asielcrisis te bezweren. Daarbij is niet relevant of de dreiging voorzien of onvoorzien is, zoals recentelijk is beweerd – integendeel. Dit stel ik hier expliciet omdat ook voorziene noodsituaties waarop de wetgever om welke reden dan ook niet met wetgeving heeft geanticipeerd, een buitengewone omstandigheid kunnen vormen. Geen enkele situatie kan van het begrip buitengewone omstandigheid worden uitgesloten. Dat biedt nu juist de juridische flexibiliteit die de wetgever in 1997 bewust heeft gezocht bij de totstandkoming van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden, die uitvoering geeft aan het constitutionele noodrecht van art. 103 Grondwet en daarmee het geraamte van het staatsnoodrechtelijke bestel vorm geeft. De staatsnoodrechtelijke vraag is dus niet of de noodsituatie voorzienbaar was en de overheid hier op opportunistische wijze haar eigen crisis creëert, maar of de noodsituatie een vitaal belang bedreigt, én of deze bedreiging kan worden afgewend met normale bevoegdheden.
Dit brengt mij bij het tweede criterium van de buitengewone omstandigheid: de ontoereikendheid van normale bevoegdheden. Anders gezegd: biedt het normale recht bevoegdheden om gezinshereniging te beperken en asielverlening te beëindigen? Let wel: het normale recht betreft niet alleen de Vreemdelingenwet, maar ook andere wet- en regelgeving, waaronder de wetgevingsprocedure van de Grondwet die het mogelijk maakt voor de wetgever om al dan niet op grond van delegatie bestaande wet- en regelgeving te wijzigen. We zullen moeten afwachten wat de asielcrisis volgens de minister precies inhoudt, maar m.i. kan in dit geval wel betoogd worden dat reguliere wijziging van de Vreemdelingenwet ook een manier is om tot strenger asielbeleid te komen.
De twee criteria van de buitengewone omstandigheid weerspiegelen het centrale uitgangspunt van het staatsnoodrecht: de toepassing van noodrecht moet altijd evenredig zijn. Het eerste criterium (de vraag naar het bestaan van de bedreiging van een vitaal belang) reflecteert de vraag naar proportionaliteit. Het tweede criterium (de vraag naar ontoereikendheid van normale bevoegdheden) reflecteert de vraag naar subsidiariteit. Indien beide vragen met ‘ja’ kunnen worden beantwoord, is de toepassing van noodrecht evenredig en dus rechtmatig. Moet één van de vragen met ‘nee’ worden beantwoord, is er geen sprake van een buitengewone omstandigheid en is toepassing van noodrecht onrechtmatig.
Zowel de Kamer als de rechter dienen de twee criteria van de buitengewone omstandigheid ten grondslag te leggen aan hun beoordeling van de rechtsstatelijkheid c.q. rechtmatigheid van de door het bestuur voorgelegde noodmaatregel – i.c. de gebruikmaking van het noodrecht van de Vreemdelingenwet. Daarbij geldt dat de Kamer meer ruimte heeft om het bestaan van de nood te betwisten dan de rechter. Het zwaartepunt ligt in eerste instantie dus bij de Kamer die minister Faber kritisch zal moeten bevragen op de aanwezigheid van de nood. Indien de Kamer niet overtuigd is van het bestaan van de nood, meer specifiek een bedreiging van een vitaal belang, zal ze het wetsvoorstel tot voortduren van de inwerkingstelling van art. 111 Vreemdelingenwet moeten afkeuren.
Als de Kamer dat niet doet, zal er ongetwijfeld een burger of instantie beroep aantekenen tegen een besluit dat uitvoering geeft aan de noodmaatregelen die minister Faber wil toepassen. Het is dan aan de rechter om de grondslag van dat besluit – te weten de inwerkingstelling van art. 111 Vreemdelingenwet – te toetsen op evenredigheid. In de eerder genoemde Avondklok-zaak hebben zowel het Hof als de Hoge Raad laten zien dat gedegen te doen.
De systematiek van het staatsnoodrecht heeft ten doel de democratische rechtsstaat te beschermen tegen bestuurders die in het noodrecht een uitgelezen kans lezen om parlementaire waarborgen te omzeilen en buitenwettelijk beleid door te voeren. De Tweede Kamer móet nu haar tanden laten zien. Als ze dat niet doet, lonkt bestuurlijk misbruik van een veelheid aan noodwetgeving op allerhande beleidsterreinen en loopt de democratische rechtsstaat gevaar.
EINDE
[46]
”Ondanks verwoede pogingen van de oppositie om het uitroepen van een asielcrisis van tafel te krijgen, gaat het kabinet deze route toch verder verkennen. Gesteund door de vier coalitiepartijen. Daarmee is de storm alleen nog niet gaan liggen. NSC en PVV liggen binnen het kabinet op ramkoers.
Tegen beter weten in zal minister Marjolein Faber (Asiel en Migratie) de komende tijd haar collega’s in het kabinet ervan moet overtuigen dat er wél sprake is van een asielcrisis.”
Ondanks verwoede pogingen van de oppositie om het uitroepen van een asielcrisis van tafel te krijgen, gaat het kabinet deze route toch verder verkennen. Gesteund door de vier coalitiepartijen. Daarmee is de storm alleen nog niet gaan liggen. NSC en PVV liggen binnen het kabinet op ramkoers.
Tegen beter weten in zal minister Marjolein Faber (Asiel en Migratie) de komende tijd haar collega’s in het kabinet ervan moet overtuigen dat er wél sprake is van een asielcrisis.
Faber is daar zelf al weken van overtuigd, maar inmiddels is het glashelder dat het plan zal stranden bij de rechter.
Dat vermoeden bestond al langer bij de oppositie. Premier Dick Schoof kon bij de presentatie van het regeerakkoord een week geleden nauwelijks onderbouwen waarop het uitroepen van een asielcrisis juridisch is gestoeld. “We kunnen de grote instroom van migranten naar ons land niet blijven dragen. Mensen ervaren een asielcrisis.”
Dat een zeer ingrijpend besluit als de inzet van het staatsnoodrecht kennelijk mede is gebaseerd op iets dat mensen ‘ervaren’, deed bij de oppositiepartijen de alarmbellen rinkelen. Vrijwel alle oppositieleiders drongen er bij de coalitie en het kabinet op aan om een andere route te bewandelen.
Daarin leken de oppositieleiders voor even succesvol. NSC-vicefractievoorzitter Nicolien van Vroonhoven had woensdag immers laten doorschemeren dat er ambtelijke adviezen op de ministeries lagen. Daarin zou staan of de maatregel juridisch wel of niet door de beugel kon. Dat liet de oppositie zich natuurlijk niet twee keer zeggen.
Na wat parlementair getouwtrek, stuurde Schoof de 69, deels zwartgelakte, pagina’s. Daaruit bleek klip en klaar wat de oppositiepartijen al twee dagen vermoedden: het uitroepen van een asielcrisis is juridisch onvoldoende onderbouwd en zal stranden bij de rechter. Hier wankelde het kabinet even. Ging hier hun de grootste belofte nu al de prullenbak in?
Toch niet. PVV-leider Geert Wilders, die twee dagen lang opereerde als de absolute coalitieleider, had een noodwet besteld en die wilde hij krijgen ook. “Ik heb geen ruggengraat van een banaan”, zei hij donderdagnacht kortaf.
Van Vroonhoven (NSC) zorgt voor irritatie
Schoof ging het donderdag minder makkelijk af. Hij moest alle zeilen bijzetten om de boel bijeen te houden. Vlak voor de zomer liep het debat over de regeringsverklaring nog volledig uit de hand. Dat moest deze keer anders, had Schoof zich voorgehouden. Hij had daarover met alle fractievoorzitters gesproken, ook die van de oppositie.
Het debat ontspoorde deze keer niet volledig. Maar op de achtergrond én op de voorgrond waren er duidelijk irritaties. Vooral over de rol van Van Vroonhoven. Niet alleen wakkerde zij het vuurtje aan bij de oppositie om op zoek te gaan naar de gevoelige asielstukken. Zij stemde ook in met het verzoek vanuit de oppositie aan het kabinet om die informatie te geven.
Ook dreigde Van Vroonhoven voor de grap met een motie van wantrouwen tegen Schoof toen zij niet het gewenste antwoord kreeg bij een debatje over de transgenderwet. Haar “geintje” viel niet goed, getuige de reacties en gezichtsuitdrukkingen van de ministers achter de premier.
De vicefractievoorzitter van NSC lag woensdag nog zwaar onder vuur toen de oppositie haar het verloochenen van de eigen partijfundamenten aanwreef. Ondanks de irritaties, kon NSC donderdag dan ook terugkijken op een succesvol debat.
De partij die goed bestuur als haar kernwaarde beschouwt, kon dankzij de gestuurde documenten laten zien dat het departement van ‘hun’ minister van Binnenlandse Zaken, Judith Uitermark, uitgebreid waarschuwde voor de wankele juridische basis van ‘een asielcrisis’. Terwijl dit minister Faber juist onder druk zet.
‘Dit ettert dus nog wel even door’
Het zal de relatie tussen NSC en PVV verder hebben verslechterd. In de coalitie en in het kabinet staan de partijen het meest tegenover elkaar. NSC heeft al sinds het begin van de formatieonderhandelingen grote moeite met de standpunten van Wilders. De fractie liet in februari expliciet optekenen dat zij de “rechtsstatelijke afstand” tussen hen en de PVV “te groot” vindt. Dat leidde tot een op papier extraparlementair kabinet met een partijloze premier.
Het uiteindelijke resultaat is dat Kamer en kabinet weten dat de poging om een asielcrisis uit te roepen zal mislukken, maar die route wel wordt bewandeld omdat dat nu eenmaal de afspraak is. “Dit ettert dus nog wel door”, concludeerde CDA’er Bontenbal.
2Wanneer het in het eerste lid bedoelde besluit is genomen, wordt onverwijld een voorstel van wet aan de Tweede Kamer gezonden omtrent het voortduren van de werking van de bij dat besluit in werking gestelde bepaling.
3Wordt het voorstel van wet door de Staten-Generaal verworpen, dan wordt bij koninklijk besluit, op voordracht van Onze Minister-president, de bepaling die ingevolge het eerste lid in werking is gesteld, onverwijld buiten werking gesteld.
4Bij koninklijk besluit, op voordracht van Onze Minister-president, wordt de bepaling die ingevolge het eerste lid in werking is gesteld, buiten werking gesteld, zodra de omstandigheden dit naar Ons oordeel toelaten.
5Het besluit als bedoeld in het eerste, derde en vierde lid, wordt op de daarin te bepalen wijze bekendgemaakt. Het treedt in werking terstond na de bekendmaking.
6Het besluit, bedoeld in het eerste, derde en vierde lid, wordt in ieder geval geplaatst in het Staatsblad.
ARTIKEL 111, VREEMDELINGENWET
Wijziging(en) op nader te bepalen datum(s); laatste bekendgemaakt in 2000. Zie het overzicht van wijzigingen]
[Red: Dit artikel is nog niet in werking getreden; ingeval buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken kan bij koninklijk besluit, op voordracht van Onze Minister-President, dit artikel in werking treden.]
Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels voor het geval van buitengewone omstandigheden worden gesteld, die afwijken van de hoofdstukken 1 tot en met 7.
”In het Hoofdlijnenakkoord staat dat “het hele asiel- en migratiestelsel wordt hervormd” en dat de instroom “gericht en maximaal” wordt teruggedrongen. Om dat te bereiken kondigen de partijen verschillende maatregelen aan. Zo zal de “de uitzonderingsbepaling van de Vreemdelingenwet 2000 (op grond van de artikelen 110 en 111) zo spoedig mogelijk [worden] geactiveerd”. Het activeren van die bepaling zorgt ervoor dat van grote delen van de Vreemdelingenwet kan worden afgeweken.”
VERBLIJFBLOG
ACTIVEREN VAN STAATSNOODRECHT IN HET VREEMDELINGENRECHT
In het Hoofdlijnenakkoord 2024 – 2028 beloven de PVV, VVD, NSC en BBB ‘het strengste toelatingsregime voor asiel en het omvangrijkste pakket voor grip op migratie ooit’. Verblijfblog bespreekt de belangrijkste maatregelen in een serie blogs. Het eerste blog gaat over het ‘zo spoedig mogelijk’ activeren van het staatsnoodrecht
In het Hoofdlijnenakkoord staat dat “het hele asiel- en migratiestelsel wordt hervormd” en dat de instroom “gericht en maximaal” wordt teruggedrongen. Om dat te bereiken kondigen de partijen verschillende maatregelen aan. Zo zal de “de uitzonderingsbepaling van de Vreemdelingenwet 2000 (op grond van de artikelen 110 en 111) zo spoedig mogelijk [worden] geactiveerd”. Het activeren van die bepaling zorgt ervoor dat van grote delen van de Vreemdelingenwet kan worden afgeweken. De bedoeling hiervan is, volgens het akkoord, om de “acute noodsituatie, voor de asielinstroom in het algemeen en de asielopvang in Ter Apel en de overige asielcentra in het bijzonder, direct aan te pakken.”
Het Hoofdlijnenakkoord benadrukt dat alle afspraken zich bewegen “binnen de grenzen van de grondwet, de grondrechten, de democratie en de rechtsstaat” en dat het waarborgen van de democratische rechtsstaat een “onmisbare randvoorwaarde” is. Kan binnen deze grenzen gebruik worden gemaakt van de artikelen 110 en 111 Vreemdelingenwet?
Artikel 111 van de Vreemdelingenwet 2000 bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld die afwijken van de hoofdstukken 1 tot en met 7 van de Vreemdelingenwet 2000. Een algemene maatregel van bestuur (AMvB) is een besluit van de regering. De Vreemdelingenwet bestaat uit negen hoofdstukken, waarvan hoofdstuk 8 slechts een aantal algemene en strafbepalingen bevat (waaronder artikel 111) en hoofdstuk 9 de overgangs- en slotbepalingen. Dit betekent dus dat op grond van artikel 111 regels kunnen worden gemaakt door de regering, zonder het parlement, die mogen afwijken van vrijwel de gehele Vreemdelingenwet. Uit het Hoofdlijnenakkoord blijkt overigens niet van welke bepalingen uit de Vreemdelingenwet de partijen precies zouden willen afwijken, noch welke ‘afwijkende’ regels ze in de algemene maatregel van bestuur zouden willen opnemen.
Artikel 111 van de Vreemdelingenwet kan echter niet zomaar worden gebruikt door de regering, maar moet eerst worden ‘geactiveerd’. Dat kan op drie manieren: 1) als de algemene noodtoestand wordt afgekondigd (zie artikel 8 van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden); 2) als een beperkte noodtoestand wordt afgekondigd (zie artikel 7 van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden); en 3) op de manier zoals beschreven in artikel 110 van de Vreemdelingenwet 2000: door ‘separate inwerkingstelling’, dus zónder dat van een van beide noodtoestanden sprake is.
Deze laatste manier zullen de partijen in het Hoofdlijnenakkoord voor ogen hebben gehad. De procedure is als volgt: artikel 110 van de Vreemdelingenwet bepaalt dat artikel 111 in werking kan worden gesteld bij koninklijk besluit, op voordracht van de minister-president. Daarna moet een voorstel voor een zogenoemde ‘voortduringswet’ aan de Tweede Kamer worden gezonden. Als dat wetsvoorstel wordt verworpen, dan moet de inwerkingstelling van artikel 111 weer ongedaan worden gemaakt.
Hoewel voor separate inwerkingstelling dus geen noodtoestand hoeft te zijn afgekondigd, is wel vereist dat ‘buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken’. Aan wat voor omstandigheden moeten we dan denken?
Buitengewone omstandigheden De artikelen 110 en 111 Vreemdelingenwet 2000 zijn overgenomen uit de Vreemdelingenwet uit 1967 (artikelen 50 en 50a oud). In eerste instantie was de formulering van het criterium voor activatie ‘in geval van oorlog of andere buitengewone omstandigheden’. Dit werd in 1997 gewijzigd naar de huidige formulering ‘indien buitengewone omstandigheden die noodzakelijk maken’. De reden hiervoor was de inwerkingtreding van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden in 1997. Met de inwerkingtreding van die wet werd de term ‘buitengewone omstandigheden’ geïntroduceerd om meer eenheid aan te brengen in het staatsnoodrecht: allerlei verschillende termen die tot dan toe in het staatsnoodrecht werden gebruikt voor inwerkingtreding van noodrecht, werden vervangen door ‘buitengewone omstandigheden’.
Uit de Memorie van Toelichting bij de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden blijkt dat ‘buitengewone omstandigheden’ uiteenlopend van aard kunnen zijn. Zo kunnen zij ontstaan “als gevolg van een crisis in verband met oplopende internationale spanning die in internationaal verband tot maatregelen kan leiden. Op nationaal niveau zal dan toepassing van noodwettelijke bevoegdheden moeten worden overwogen.” Een voorbeeld dat in de Memorie van Toelichting wordt genoemd is een acuut aardolietekort dat als gevolg van internationale spanning ontstaat en toepassing van de Distributiewet – een ‘noodwet’ die kan worden ingezet om in buitengewone omstandigheden de distributie van goederen te regelen – onvermijdelijk zou kunnen maken. Ook staat in de Memorie van Toelichting dat buitengewone omstandigheden zich kunnen voordoen in de vorm van grootschalige rampen “die, indien zij in onvoldoende mate met de normale wettelijke bevoegdheden kunnen worden bestreden, leiden tot de noodzaak buitengewone bevoegdheden te gebruiken.”
Bij ‘buitengewone omstandigheden’ werd dus in ieder geval gedacht aan internationale spanning of grootschalige rampen. Verder blijkt dat het activeren van staatsnoodrecht bovendien ‘noodzakelijk’ moet zijn in verband met die omstandigheden. Uit de Memorie van Toelichting bij de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden blijkt dat “zich feitelijke gebeurtenissen moeten voordoen die tot toepassing van noodwettelijke bevoegdheden nopen omdat de normale wettelijke bevoegdheden te kort schieten”.
Activering nu mogelijk? Volgens het Hoofdlijnenakkoord zal de activatie van artikel 111 Vreemdelingenwet 2000 ‘dragend’ worden gemotiveerd. Welke buitengewone omstandigheden zouden activatie nu noodzakelijk kunnen maken?
Het Hoofdlijnenakkoord noemt twee feitelijke omstandigheden: de huidige asielinstroom en de volle opvangcentra. Het aantal asielzoekers in Nederland fluctueert altijd behoorlijk, en is momenteel niet zo hoog als in bijvoorbeeld 1994, 1998-2000 en 2015, zoals blijkt uit de cijfers van het CBS:
Ook in vergelijking met andere Europese landen is de asielinstroom in Nederland niet buitensporig hoog. In maart 2024 werd 4% van alle asielaanvragen in de EU ingediend in Nederland. Andere landen ontvingen veel meer asielaanvragen. Afgezet tegen de omvang van de bevolking is het aantal asielaanvragen in Nederland onder het EU-gemiddelde.
Er bestaan bovendien reeds ‘gewone’ wettelijke bevoegdheden die kunnen worden ingezet bij een hoog aantal asielzoekers. Zo kan bijvoorbeeld de termijn om te beslissen op een asielverzoek met negen maanden worden verlengd ‘indien een groot aantal vreemdelingen tegelijk een aanvraag indient waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden’ (artikel 42, lid, 4, onder 5 Vreemdelingenwet 2000). Sinds 2022 wordt van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. En als het ‘noodzakelijk is met het oog op een behoorlijke en volledige behandeling van de aanvraag’, kan de termijn nogmaals verlengd worden met ten hoogste drie maanden (artikel 42, lid 5 Vreemdelingenwet 2000). Voor zover de partijen bij het Hoofdlijnenakkoord beogen de instroom door middel van de inzet van het staatsnoodrecht te verlagen, lijkt dat onmogelijk: met Nederlandse regels kan weinig worden uitgericht tegen spanningen en oorlogen buíten de landsgrenzen. Bovendien moet voor het invoeren van een ‘asielstop’ niet alleen worden afgeweken van de Vreemdelingenwet, maar ook van onder andere het Vluchtelingenverdrag, het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het Europese Unierecht (zie hier).
De overvolle opvangcentra voor asielzoekers zijn het resultaat van een crisis die door de overheid zelf gecreëerd en in stand gehouden wordt, zo concludeerden de Raad voor het Openbaar Bestuur en de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken in 2022. Het Gerechtshof Den Haag verwees in een door Vluchtelingenwerk aangespannen procedure tegen de staat naar deze conclusie en oordeelde dat ‘de huidige problemen in de opvang van asielzoekers – in ieder geval mede – het gevolg zijn van het feit dat de Staat bestaande opvangvoorzieningen vanaf 2016 structureel heeft afgebouwd’. De overvolle centra zijn dus het gevolg van overheidsbeleid, en niet van buitengewone omstandigheden in de zin van internationale spanning of een grootschalige ramp. Bovendien bestaan ook hiervoor reguliere wettelijke bevoegdheden. Op grond van de Spreidingswet kan de staatssecretaris immers, indien nodig, na 1 november a.s. aan colleges van burgemeesters en wethouders de opdracht geven om extra opvangvoorzieningen voor asielzoekers in hun gemeenten mogelijk te maken. De partijen willen deze wet weer intrekken. Het intrekken van reguliere wettelijke bevoegdheden vormt echter geen voldoende reden voor het activeren van staatsnoodrecht. Daar komt bij dat de Vreemdelingenwet nauwelijks bepalingen bevat over opvang, en buitenwerkingstelling daarvan niet zal bijdragen aan het oplossen van de opvangcrisis. Bovendien geldt ook hier dat eventuele nieuwe regels over opvang in overeenstemming moeten zijn met onder andere het Vluchtelingenverdrag, het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het Europese Unierecht.
Een overtuigende motivering voor de conclusie dat buitengewone omstandigheden activering van artikel 111 Vreemdelingenwet noodzakelijk maken lijkt dus niet beschikbaar. En juist vanuit democratisch-rechtsstatelijk perspectief is het zeer onwenselijk om van staatsnoodrecht gebruik te maken als daar geen aanleiding voor is.
Asielcrisiswet? Een tweede maatregel uit het Hoofdlijnenakkoord is het per direct invoeren van een tijdelijke ‘asielcrisiswet’. De asielcrisiswet moet gedurende twee jaar een aantal extra bevoegdheden invoeren, met betrekking tot onder andere het registreren van asielverzoeken, het (volledig?) opschorten van de beslistermijn van asielverzoeken en het uitzetten van vreemdelingen. Het gaat hier om een wet, dus deze maatregel ziet niet op de mogelijkheid die in dit blog werd beschreven om bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) regels te maken, die mogen afwijken van de Vreemdelingenwet. Voor het aannemen van een wet is (anders dan bij een AMvB) instemming van de Eerste en Tweede Kamer vereist. In een wet kunnen bepalingen van de Vreemdelingenwet 2000 gewoon worden ingetrokken of aangepast. Anders dan het activeren van artikel 111 Vreemdelingenwet 2000, is het invoeren van een crisiswet geen onderdeel van het bestaande staatsnoodrecht. Hiervoor bestaan geen speciale regels of criteria. Of de maatregelen die worden voorgesteld in het Hoofdlijnenakkoord in een asielcrisiswet kunnen worden ingevoerd, hangt wel af van de vraag of ze in overeenstemming zijn met de Europeesrechtelijke en mensenrechtelijke verplichtingen van Nederland. Of het Europese recht en mensenrechtenverdragen ruimte laten voor de voorgestelde maatregelen, ofwel een mogelijkheid bieden voor het afwijken van de reguliere regels vanwege een crisis wordt besproken in een volgend blog.
EINDE
[48]
”In het Hoofdlijnenakkoord staat dat “het hele asiel- en migratiestelsel wordt hervormd” en dat de instroom “gericht en maximaal” wordt teruggedrongen. Om dat te bereiken kondigen de partijen verschillende maatregelen aan. Zo zal de “de uitzonderingsbepaling van de Vreemdelingenwet 2000 (op grond van de artikelen 110 en 111) zo spoedig mogelijk [worden] geactiveerd”.
VERBLIJFBLOG
ACTIVEREN VAN STAATSNOODRECHT IN HET VREEMDELINGENRECHT
”Artikel 111 van de Vreemdelingenwet 2000 bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld die afwijken van de hoofdstukken 1 tot en met 7 van de Vreemdelingenwet 2000. Een algemene maatregel van bestuur (AMvB) is een besluit van de regering. De Vreemdelingenwet bestaat uit negen hoofdstukken, waarvan hoofdstuk 8 slechts een aantal algemene en strafbepalingen bevat (waaronder artikel 111) en hoofdstuk 9 de overgangs- en slotbepalingen. Dit betekent dus dat op grond van artikel 111 regels kunnen worden gemaakt door de regering, zonder het parlement, die mogen afwijken van vrijwel de gehele Vreemdelingenwet.”
VERBLIJFBLOG
ACTIVEREN VAN STAATSNOODRECHT IN HET VREEMDELINGENRECHT
”Artikel 111 van de Vreemdelingenwet 2000 bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld die afwijken van de hoofdstukken 1 tot en met 7 van de Vreemdelingenwet 2000. Een algemene maatregel van bestuur (AMvB) is een besluit van de regering. De Vreemdelingenwet bestaat uit negen hoofdstukken, waarvan hoofdstuk 8 slechts een aantal algemene en strafbepalingen bevat (waaronder artikel 111) en hoofdstuk 9 de overgangs- en slotbepalingen. Dit betekent dus dat op grond van artikel 111 regels kunnen worden gemaakt door de regering, zonder het parlement, die mogen afwijken van vrijwel de gehele Vreemdelingenwet.”
VERBLIJFBLOG
ACTIVEREN VAN STAATSNOODRECHT IN HET VREEMDELINGENRECHT
” De procedure is als volgt: artikel 110 van de Vreemdelingenwet bepaalt dat artikel 111 in werking kan worden gesteld bij koninklijk besluit, op voordracht van de minister-president. Daarna moet een voorstel voor een zogenoemde ‘voortduringswet’ aan de Tweede Kamer worden gezonden. Als dat wetsvoorstel wordt verworpen, dan moet de inwerkingstelling van artikel 111 weer ongedaan worden gemaakt.”
VERBLIJFBLOG
ACTIVEREN VAN STAATSNOODRECHT IN HET VREEMDELINGENRECHT
Den Haag„De Kamer wordt niet buitenspel gezet”, herhaalde Wilders keer op keer als het gaat om de plannen voor noodwetgeving die het kabinet wil indienen om asielregels buiten werking te stellen. Veel oppositieleden vragen zich af hoe democratisch die werkwijze is.
„Hoe vaak moet ik het nu nog zeggen”, vroeg Wilders zich af. Hij voerde aan dat de Tweede Kamer zelf de mogelijkheid tot crisiswetgeving in de Vreemdelingenwet heeft vastgelegd. In artikel 110 van de Vreemdelingenwet staat dat de premier bij „buitengewone omstandigheden” delen van de wet buiten werking kan stellen. Vervolgens moet „onverwijld”, oftewel meteen, een wet naar de Tweede Kamer worden gestuurd. Wordt die wet verworpen, dan is ook het besluit van de premier niet meer geldig.
„De Kamer heeft het laatste woord, en heel snel ook”, concludeerde Wilders. Onder meer Jimmy Dijk (SP), Henri Bontenbal (CDA), Laurens Dassen (Volt) hebben daarover hun twijfels. „Verstoppen achter procedures, zo ken ik Wilders niet”, zei Dassen. „Wilders zou nooit accepteren dat het parlement zo buitenspel wordt gezet.” Jetten noemde de maatregel „een noodgreep bedoeld voor noodsituaties” die nu niet aan de orde is. Frans Timmermans (GroenLinks-PvdA): „Experts zijn het erover eens dat aan die voorwaarden niet wordt voldaan”.
Ongemak
Timmermans vroeg ook of Wilders toch niet bereid is een andere route te kiezen, maar Wilders hield voet bij stuk. De fractieleider van GroenLinks-PvdA zei daarop dat Wilders een „hele hoop ongemak bij een groot deel van de Kamer én bij de NSC-fractie had kunnen wegnemen” als hij in plaats daarvan voor een spoedwet had gekozen. Bij zo’n wet zou de Kamer wel kunnen meedenken voordat de maatregel in werking treedt. Bontenbal opperde ook voor een spoedwet als alternatief voor het voorstel van het kabinet.
Veel partijleiders benadrukten dat Wilders het langstzittende Kamerlid is en jarenlang oppositieleider was. Vanuit die rol had hij deze gang van zaken nooit geaccepteerd, hield de oppositie hem voor.
EINDE
Reacties uitgeschakeld voor Noten 52 t/m 54/Pittige Tijden
”Wanneer het koninklijk besluit is genomen moet onverwijld een wetsvoorstel over het voortduren van de inwerkingstelling van art. 111 Vreemdelingenwet naar de Tweede Kamer worden gestuurd. Er is geen jurisprudentie over wat ‘onverwijld’ inhoudt en uit de wetgevingsgeschiedenis van de invoeringswet Coördinatiewet uitzonderingstoestanden blijkt geen verduidelijking. Het betekent in ieder geval niet per definitie ‘gelijktijdig’- en dat is in dit verband zorgelijk.”
Nog geen drie maanden na haar aantreden als minister van Asiel en Migratie ligt Marjolein Faber op ramkoers met de rechtsstaat. Op 13 september kondigde Faber aan dat ze een asielcrisis wil uitroepen om gebruik te kunnen maken van het noodrecht van de Vreemdelingenwet. Op grond van dit noodrecht kan Faber het recht op gezinshereniging beperken en asielverlening voor onbeperkte duur beëindigen om zo vorm te geven aan ‘het strengste asielbeleid ooit’.
Een staatsnoodrechtelijk perspectief op dit voornemen is geboden. Kan dit zomaar? Is het staatsnoodrecht hiervoor bedoeld? Hebben de Tweede Kamer en de rechter hier nog iets over te zeggen? Wat leert de staatsnoodrechtelijke geschiedenis ons over dit soort kunstgrepen?
Allereerst iets over het doel en het belang van het staatsnoodrecht, gevolgd door enkele voorbeelden van misbruik van noodrecht. Daarna ga ik in de op de kwestie zelf.
Het doel van het staatsnoodrecht is de bescherming van de democratische rechtsstaat tegen bestuurlijk machtsmisbruik in tijden van nood. Wie aanvaardt dat de kerntaak van de staat het bieden van veiligheid is aanvaardt dat het bestuur het voorrecht (prerogatief) toekomt om in geval van nood naar eigen inzicht te beoordelen hoe die veiligheid het beste kan worden geboden. Dit prerogatief wordt in onze moderne democratische rechtsstaat met enig argwaan bekeken: het kan de rechtszekerheid ondermijnen, werkt machtsmisbruik in de hand, doorbreekt het beginsel van checks and balances enzovoorts. Die argwaan is terecht, want er zijn genoeg voorbeelden waarin de toepassing van noodrecht uit is gelopen op een langdurige of permanente wijziging van normaal recht en schending van (grond)rechten. Denk bijvoorbeeld aan de Patriot Act, die de Amerikaanse overheid na 9/11 meer dan een decennium in staat stelde om haar burgers onbegrensd af te luisteren, of het langdurig gebruik van noodrecht om autoritaire regimes te stutten zoals de Egyptische president Moebarak en zijn Nationaal Democratische Partij dertig jaar lang hebben gedaan. Tenslotte is het veelvuldige gebruik van noodrecht in de vooroorlogse Weimar-republiek een voor de hand liggend voorbeeld van het ontwrichtende effect dat misbruik van noodrecht op een democratische rechtsstaat kan hebben.
Wanneer direct na het aantreden van een ‘extraparlementair’ kabinet dat gekenmerkt wordt door een radicaal-rechtse meerderheid en interne onenigheid, blijk wordt gegeven van opportuun gebruik van noodrecht om beleid te kunnen doorvoeren, dienen we waakzaam en scherp te zijn.
Hoe doen we dat? Door de Kamer en de rechter aan het werk te zetten. Zij zullen zich moeten bekwamen in de werking van het staatsnoodrecht om er voor zorgen dat het op de juiste manier wordt begrepen en toegepast zodat het kan doen wat het moet doen: de democratische rechtsstaat beschermen. Daarbij zijn de onderstaande punten van belang. Ik werk deze punten eerst kort uit; daarna verbind ik ze met het ministeriële voornemen om een asielcrisis uit te roepen teneinde noodrecht te kunnen gebruiken en buitenwettelijk asielbeleid te forceren.
Ten eerste geldt dat het staatsnoodrecht materieel gezien draait om het begrip ‘buitengewone omstandigheden’. Dit begrip is de juridische definitie van nood (vlg. HR 18 maart 2022, Avondklok-arrest). Er is sprake van een buitengewone omstandigheid als aan twee criteria is voldaan: 1) er is sprake van een bedreiging van een vitaal belang, en 2) normaalrechtelijke bevoegdheden volstaan niet om deze bedreiging af te wenden.
Ten tweede geldt dat het staatsnoodrecht procedureel gezien op verschillende manieren kan worden toegepast, namelijk – kort gezegd – middels inwerkingstelling bij koninklijk besluit of vormvrij. Toepassing van inwerking te stellen noodrecht vereist dat de regering een koninklijk besluit neemt op grond waarvan de benodigde noodregeling in werking wordt gesteld. Als dit besluit is genomen, wordt onverwijld een wetsvoorstel aan de Tweede Kamer gezonden omtrent het voortduren van de werking van het noodrecht dat bij het koninklijk besluit in werking is gesteld. Als de Staten-Generaal het wetsvoorstel verwerpen, wordt het betreffende noodrecht onverwijld buiten werking gesteld.
Ten derde was het uitgangspunt in de staatsnoodrechtelijke jurisprudentie dat het bestaan van de nood en de juistheid van de gekozen noodmaatregel een kwestie van beleid is. De rechter kon een noodmaatregel alleen verbindende kracht ontzeggen indien de noodzaak van de noodmaatregel niet aanwezig kon zijn geweest (HR 30 oktober 1946, NJ 1946, 737). Naar de moderne opvatting van de rechterlijke evenredigheidtoets zal de rechter echter ook de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van de noodmaatregel in zijn toets moeten betrekken (ABRvS, ECLI:NL:RVS:2022:285).
In deze zaak betekent een en ander concreet het volgende.
Het noodrecht van art. 110 Vreemdelingenrecht, waar de minister zich onder meer op beroept voor haar maatregelen, is in werking te stellen noodrecht. Daardoor is er eerst een koninklijk besluit van de regering nodig waarin staat dat het met oog op de asielcrisis noodzakelijk is om te beschikken over de buitengewone bevoegdheid om het recht op gezinshereniging te beperken en asielverlening voor onbeperkte duur te beëindigen. Ook zal daarin worden vermeld dat het noodzakelijk is dat om die reden art. 111 Vreemdelingenwet in werking wordt gesteld. Art. 111 Vreemdelingenwet bepaalt dat voor het geval van buitengewone omstandigheden bij AMvB regels kunnen worden gesteld die afwijken van hfd. 1 t/m 7 Vreemdelingenwet. Voor de goede orde: dat betreft nagenoeg de hele Vreemdelingenwet, op hfd. 8 (algemene en strafbepalingen) en hfd. 9 (overgangs- en slotbepalingen) na. Dat heeft de bedenkelijke consequentie dat wanneer er op grond van art. 111 Vreemdelingenwet noodrecht wordt toegepast, in het geheel niet meer hoeft te worden aangesloten bij het kader van de Vreemdelingenwet. Dat is opmerkelijk en uitzonderlijk, want het is heel goed mogelijk en gebruikelijk om in noodregelgeving te preciseren van welke bepalingen afgeweken kan worden zonder meteen de hele wet zelf overboord te gooien. In het kader van de huidige moderniseringsexercitie van het staatsnoodrecht die door het ministerie van Justitie en Veiligheid is geïnitieerd, verdient het aanbeveling om hier nog eens goed naar te kijken.
Wanneer het koninklijk besluit is genomen moet onverwijld een wetsvoorstel over het voortduren van de inwerkingstelling van art. 111 Vreemdelingenwet naar de Tweede Kamer worden gestuurd. Er is geen jurisprudentie over wat ‘onverwijld’ inhoudt en uit de wetgevingsgeschiedenis van de invoeringswet Coördinatiewet uitzonderingstoestanden blijkt geen verduidelijking. Het betekent in ieder geval niet per definitie ‘gelijktijdig’- en dat is in dit verband zorgelijk. Als de minister betoogt dat ‘onverwijld’ een bepaalde duur vergt, een paar dagen bijvoorbeeld, kunnen er intussen allerhande, mogelijk niet terug te draaien maatregelen genomen worden omdat alle voorschriften van de Vreemdelingenwet buiten spel zijn gezet. De Tweede Kamer dient er dus op te hameren dat het wetsvoorstel wordt ingediend overeenkomstig de termijn die zij relateert aan het begrip ‘onverwijld’.
Dan de essentiële vraag of er juridisch sprake is van een buitengewone omstandigheid. De buitengewone omstandigheid is de toepassingsdrempel van het staatsnoodrecht: alleen wanneer sprake is van een bedreiging van een vitaal belang en ontoereikendheid van normale bevoegdheden, kan noodrecht worden uitgeoefend. De vitale belangen die in het Nederlandse veiligheidsbeleid worden onderscheiden zijn de economische veiligheid, territoriale veiligheid, internationale rechtsorde en stabiliteit, sociale en politieke stabiliteit, ecologische veiligheid en fysieke veiligheid.
De minister zal dus moeten motiveren welk vitaal belang bedreigd wordt door gezinshereniging en asielverlening. Dat is vooralsnog niet duidelijk. De minister zal de bedreiging niet alleen moeten concretiseren om de Tweede Kamer te overtuigen, maar ook om aan te tonen dat het normale recht niet volstaat om de asielcrisis te bezweren. Daarbij is niet relevant of de dreiging voorzien of onvoorzien is, zoals recentelijk is beweerd – integendeel. Dit stel ik hier expliciet omdat ook voorziene noodsituaties waarop de wetgever om welke reden dan ook niet met wetgeving heeft geanticipeerd, een buitengewone omstandigheid kunnen vormen. Geen enkele situatie kan van het begrip buitengewone omstandigheid worden uitgesloten. Dat biedt nu juist de juridische flexibiliteit die de wetgever in 1997 bewust heeft gezocht bij de totstandkoming van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden, die uitvoering geeft aan het constitutionele noodrecht van art. 103 Grondwet en daarmee het geraamte van het staatsnoodrechtelijke bestel vorm geeft. De staatsnoodrechtelijke vraag is dus niet of de noodsituatie voorzienbaar was en de overheid hier op opportunistische wijze haar eigen crisis creëert, maar of de noodsituatie een vitaal belang bedreigt, én of deze bedreiging kan worden afgewend met normale bevoegdheden.
Dit brengt mij bij het tweede criterium van de buitengewone omstandigheid: de ontoereikendheid van normale bevoegdheden. Anders gezegd: biedt het normale recht bevoegdheden om gezinshereniging te beperken en asielverlening te beëindigen? Let wel: het normale recht betreft niet alleen de Vreemdelingenwet, maar ook andere wet- en regelgeving, waaronder de wetgevingsprocedure van de Grondwet die het mogelijk maakt voor de wetgever om al dan niet op grond van delegatie bestaande wet- en regelgeving te wijzigen. We zullen moeten afwachten wat de asielcrisis volgens de minister precies inhoudt, maar m.i. kan in dit geval wel betoogd worden dat reguliere wijziging van de Vreemdelingenwet ook een manier is om tot strenger asielbeleid te komen.
De twee criteria van de buitengewone omstandigheid weerspiegelen het centrale uitgangspunt van het staatsnoodrecht: de toepassing van noodrecht moet altijd evenredig zijn. Het eerste criterium (de vraag naar het bestaan van de bedreiging van een vitaal belang) reflecteert de vraag naar proportionaliteit. Het tweede criterium (de vraag naar ontoereikendheid van normale bevoegdheden) reflecteert de vraag naar subsidiariteit. Indien beide vragen met ‘ja’ kunnen worden beantwoord, is de toepassing van noodrecht evenredig en dus rechtmatig. Moet één van de vragen met ‘nee’ worden beantwoord, is er geen sprake van een buitengewone omstandigheid en is toepassing van noodrecht onrechtmatig.
Zowel de Kamer als de rechter dienen de twee criteria van de buitengewone omstandigheid ten grondslag te leggen aan hun beoordeling van de rechtsstatelijkheid c.q. rechtmatigheid van de door het bestuur voorgelegde noodmaatregel – i.c. de gebruikmaking van het noodrecht van de Vreemdelingenwet. Daarbij geldt dat de Kamer meer ruimte heeft om het bestaan van de nood te betwisten dan de rechter. Het zwaartepunt ligt in eerste instantie dus bij de Kamer die minister Faber kritisch zal moeten bevragen op de aanwezigheid van de nood. Indien de Kamer niet overtuigd is van het bestaan van de nood, meer specifiek een bedreiging van een vitaal belang, zal ze het wetsvoorstel tot voortduren van de inwerkingstelling van art. 111 Vreemdelingenwet moeten afkeuren.
Als de Kamer dat niet doet, zal er ongetwijfeld een burger of instantie beroep aantekenen tegen een besluit dat uitvoering geeft aan de noodmaatregelen die minister Faber wil toepassen. Het is dan aan de rechter om de grondslag van dat besluit – te weten de inwerkingstelling van art. 111 Vreemdelingenwet – te toetsen op evenredigheid. In de eerder genoemde Avondklok-zaak hebben zowel het Hof als de Hoge Raad laten zien dat gedegen te doen.
De systematiek van het staatsnoodrecht heeft ten doel de democratische rechtsstaat te beschermen tegen bestuurders die in het noodrecht een uitgelezen kans lezen om parlementaire waarborgen te omzeilen en buitenwettelijk beleid door te voeren. De Tweede Kamer móet nu haar tanden laten zien. Als ze dat niet doet, lonkt bestuurlijk misbruik van een veelheid aan noodwetgeving op allerhande beleidsterreinen en loopt de democratische rechtsstaat gevaar.
[Let op: Spelling en uitleg uit 1890] (Latijn), in den staart schuilt vergif, d.i. het laatste bederft het, ’t ergste komt achteraan. Daar de staart van den scorpioen venijn bevatte, pasten de Romeinen die zegswijs toe op brieven of redevoeringen, die kalm begonnen, maar vinnig eindigden. Gevonden op https://www.dbnl.org/tekst/beer004woor01_01/beer004woor01_01_0013.php
Nog geen drie maanden na haar aantreden als minister van Asiel en Migratie ligt Marjolein Faber op ramkoers met de rechtsstaat. Op 13 september kondigde Faber aan dat ze een asielcrisis wil uitroepen om gebruik te kunnen maken van het noodrecht van de Vreemdelingenwet. Op grond van dit noodrecht kan Faber het recht op gezinshereniging beperken en asielverlening voor onbeperkte duur beëindigen om zo vorm te geven aan ‘het strengste asielbeleid ooit’.
Een staatsnoodrechtelijk perspectief op dit voornemen is geboden. Kan dit zomaar? Is het staatsnoodrecht hiervoor bedoeld? Hebben de Tweede Kamer en de rechter hier nog iets over te zeggen? Wat leert de staatsnoodrechtelijke geschiedenis ons over dit soort kunstgrepen?
Allereerst iets over het doel en het belang van het staatsnoodrecht, gevolgd door enkele voorbeelden van misbruik van noodrecht. Daarna ga ik in de op de kwestie zelf.
Het doel van het staatsnoodrecht is de bescherming van de democratische rechtsstaat tegen bestuurlijk machtsmisbruik in tijden van nood. Wie aanvaardt dat de kerntaak van de staat het bieden van veiligheid is aanvaardt dat het bestuur het voorrecht (prerogatief) toekomt om in geval van nood naar eigen inzicht te beoordelen hoe die veiligheid het beste kan worden geboden. Dit prerogatief wordt in onze moderne democratische rechtsstaat met enig argwaan bekeken: het kan de rechtszekerheid ondermijnen, werkt machtsmisbruik in de hand, doorbreekt het beginsel van checks and balances enzovoorts. Die argwaan is terecht, want er zijn genoeg voorbeelden waarin de toepassing van noodrecht uit is gelopen op een langdurige of permanente wijziging van normaal recht en schending van (grond)rechten. Denk bijvoorbeeld aan de Patriot Act, die de Amerikaanse overheid na 9/11 meer dan een decennium in staat stelde om haar burgers onbegrensd af te luisteren, of het langdurig gebruik van noodrecht om autoritaire regimes te stutten zoals de Egyptische president Moebarak en zijn Nationaal Democratische Partij dertig jaar lang hebben gedaan. Tenslotte is het veelvuldige gebruik van noodrecht in de vooroorlogse Weimar-republiek een voor de hand liggend voorbeeld van het ontwrichtende effect dat misbruik van noodrecht op een democratische rechtsstaat kan hebben.
Wanneer direct na het aantreden van een ‘extraparlementair’ kabinet dat gekenmerkt wordt door een radicaal-rechtse meerderheid en interne onenigheid, blijk wordt gegeven van opportuun gebruik van noodrecht om beleid te kunnen doorvoeren, dienen we waakzaam en scherp te zijn.
Hoe doen we dat? Door de Kamer en de rechter aan het werk te zetten. Zij zullen zich moeten bekwamen in de werking van het staatsnoodrecht om er voor zorgen dat het op de juiste manier wordt begrepen en toegepast zodat het kan doen wat het moet doen: de democratische rechtsstaat beschermen. Daarbij zijn de onderstaande punten van belang. Ik werk deze punten eerst kort uit; daarna verbind ik ze met het ministeriële voornemen om een asielcrisis uit te roepen teneinde noodrecht te kunnen gebruiken en buitenwettelijk asielbeleid te forceren.
Ten eerste geldt dat het staatsnoodrecht materieel gezien draait om het begrip ‘buitengewone omstandigheden’. Dit begrip is de juridische definitie van nood (vlg. HR 18 maart 2022, Avondklok-arrest). Er is sprake van een buitengewone omstandigheid als aan twee criteria is voldaan: 1) er is sprake van een bedreiging van een vitaal belang, en 2) normaalrechtelijke bevoegdheden volstaan niet om deze bedreiging af te wenden.
Ten tweede geldt dat het staatsnoodrecht procedureel gezien op verschillende manieren kan worden toegepast, namelijk – kort gezegd – middels inwerkingstelling bij koninklijk besluit of vormvrij. Toepassing van inwerking te stellen noodrecht vereist dat de regering een koninklijk besluit neemt op grond waarvan de benodigde noodregeling in werking wordt gesteld. Als dit besluit is genomen, wordt onverwijld een wetsvoorstel aan de Tweede Kamer gezonden omtrent het voortduren van de werking van het noodrecht dat bij het koninklijk besluit in werking is gesteld. Als de Staten-Generaal het wetsvoorstel verwerpen, wordt het betreffende noodrecht onverwijld buiten werking gesteld.
Ten derde was het uitgangspunt in de staatsnoodrechtelijke jurisprudentie dat het bestaan van de nood en de juistheid van de gekozen noodmaatregel een kwestie van beleid is. De rechter kon een noodmaatregel alleen verbindende kracht ontzeggen indien de noodzaak van de noodmaatregel niet aanwezig kon zijn geweest (HR 30 oktober 1946, NJ 1946, 737). Naar de moderne opvatting van de rechterlijke evenredigheidtoets zal de rechter echter ook de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van de noodmaatregel in zijn toets moeten betrekken (ABRvS, ECLI:NL:RVS:2022:285).
In deze zaak betekent een en ander concreet het volgende.
Het noodrecht van art. 110 Vreemdelingenrecht, waar de minister zich onder meer op beroept voor haar maatregelen, is in werking te stellen noodrecht. Daardoor is er eerst een koninklijk besluit van de regering nodig waarin staat dat het met oog op de asielcrisis noodzakelijk is om te beschikken over de buitengewone bevoegdheid om het recht op gezinshereniging te beperken en asielverlening voor onbeperkte duur te beëindigen. Ook zal daarin worden vermeld dat het noodzakelijk is dat om die reden art. 111 Vreemdelingenwet in werking wordt gesteld. Art. 111 Vreemdelingenwet bepaalt dat voor het geval van buitengewone omstandigheden bij AMvB regels kunnen worden gesteld die afwijken van hfd. 1 t/m 7 Vreemdelingenwet. Voor de goede orde: dat betreft nagenoeg de hele Vreemdelingenwet, op hfd. 8 (algemene en strafbepalingen) en hfd. 9 (overgangs- en slotbepalingen) na. Dat heeft de bedenkelijke consequentie dat wanneer er op grond van art. 111 Vreemdelingenwet noodrecht wordt toegepast, in het geheel niet meer hoeft te worden aangesloten bij het kader van de Vreemdelingenwet. Dat is opmerkelijk en uitzonderlijk, want het is heel goed mogelijk en gebruikelijk om in noodregelgeving te preciseren van welke bepalingen afgeweken kan worden zonder meteen de hele wet zelf overboord te gooien. In het kader van de huidige moderniseringsexercitie van het staatsnoodrecht die door het ministerie van Justitie en Veiligheid is geïnitieerd, verdient het aanbeveling om hier nog eens goed naar te kijken.
Wanneer het koninklijk besluit is genomen moet onverwijld een wetsvoorstel over het voortduren van de inwerkingstelling van art. 111 Vreemdelingenwet naar de Tweede Kamer worden gestuurd. Er is geen jurisprudentie over wat ‘onverwijld’ inhoudt en uit de wetgevingsgeschiedenis van de invoeringswet Coördinatiewet uitzonderingstoestanden blijkt geen verduidelijking. Het betekent in ieder geval niet per definitie ‘gelijktijdig’- en dat is in dit verband zorgelijk. Als de minister betoogt dat ‘onverwijld’ een bepaalde duur vergt, een paar dagen bijvoorbeeld, kunnen er intussen allerhande, mogelijk niet terug te draaien maatregelen genomen worden omdat alle voorschriften van de Vreemdelingenwet buiten spel zijn gezet. De Tweede Kamer dient er dus op te hameren dat het wetsvoorstel wordt ingediend overeenkomstig de termijn die zij relateert aan het begrip ‘onverwijld’.
Dan de essentiële vraag of er juridisch sprake is van een buitengewone omstandigheid. De buitengewone omstandigheid is de toepassingsdrempel van het staatsnoodrecht: alleen wanneer sprake is van een bedreiging van een vitaal belang en ontoereikendheid van normale bevoegdheden, kan noodrecht worden uitgeoefend. De vitale belangen die in het Nederlandse veiligheidsbeleid worden onderscheiden zijn de economische veiligheid, territoriale veiligheid, internationale rechtsorde en stabiliteit, sociale en politieke stabiliteit, ecologische veiligheid en fysieke veiligheid.
De minister zal dus moeten motiveren welk vitaal belang bedreigd wordt door gezinshereniging en asielverlening. Dat is vooralsnog niet duidelijk. De minister zal de bedreiging niet alleen moeten concretiseren om de Tweede Kamer te overtuigen, maar ook om aan te tonen dat het normale recht niet volstaat om de asielcrisis te bezweren. Daarbij is niet relevant of de dreiging voorzien of onvoorzien is, zoals recentelijk is beweerd – integendeel. Dit stel ik hier expliciet omdat ook voorziene noodsituaties waarop de wetgever om welke reden dan ook niet met wetgeving heeft geanticipeerd, een buitengewone omstandigheid kunnen vormen. Geen enkele situatie kan van het begrip buitengewone omstandigheid worden uitgesloten. Dat biedt nu juist de juridische flexibiliteit die de wetgever in 1997 bewust heeft gezocht bij de totstandkoming van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden, die uitvoering geeft aan het constitutionele noodrecht van art. 103 Grondwet en daarmee het geraamte van het staatsnoodrechtelijke bestel vorm geeft. De staatsnoodrechtelijke vraag is dus niet of de noodsituatie voorzienbaar was en de overheid hier op opportunistische wijze haar eigen crisis creëert, maar of de noodsituatie een vitaal belang bedreigt, én of deze bedreiging kan worden afgewend met normale bevoegdheden.
Dit brengt mij bij het tweede criterium van de buitengewone omstandigheid: de ontoereikendheid van normale bevoegdheden. Anders gezegd: biedt het normale recht bevoegdheden om gezinshereniging te beperken en asielverlening te beëindigen? Let wel: het normale recht betreft niet alleen de Vreemdelingenwet, maar ook andere wet- en regelgeving, waaronder de wetgevingsprocedure van de Grondwet die het mogelijk maakt voor de wetgever om al dan niet op grond van delegatie bestaande wet- en regelgeving te wijzigen. We zullen moeten afwachten wat de asielcrisis volgens de minister precies inhoudt, maar m.i. kan in dit geval wel betoogd worden dat reguliere wijziging van de Vreemdelingenwet ook een manier is om tot strenger asielbeleid te komen.
De twee criteria van de buitengewone omstandigheid weerspiegelen het centrale uitgangspunt van het staatsnoodrecht: de toepassing van noodrecht moet altijd evenredig zijn. Het eerste criterium (de vraag naar het bestaan van de bedreiging van een vitaal belang) reflecteert de vraag naar proportionaliteit. Het tweede criterium (de vraag naar ontoereikendheid van normale bevoegdheden) reflecteert de vraag naar subsidiariteit. Indien beide vragen met ‘ja’ kunnen worden beantwoord, is de toepassing van noodrecht evenredig en dus rechtmatig. Moet één van de vragen met ‘nee’ worden beantwoord, is er geen sprake van een buitengewone omstandigheid en is toepassing van noodrecht onrechtmatig.
Zowel de Kamer als de rechter dienen de twee criteria van de buitengewone omstandigheid ten grondslag te leggen aan hun beoordeling van de rechtsstatelijkheid c.q. rechtmatigheid van de door het bestuur voorgelegde noodmaatregel – i.c. de gebruikmaking van het noodrecht van de Vreemdelingenwet. Daarbij geldt dat de Kamer meer ruimte heeft om het bestaan van de nood te betwisten dan de rechter. Het zwaartepunt ligt in eerste instantie dus bij de Kamer die minister Faber kritisch zal moeten bevragen op de aanwezigheid van de nood. Indien de Kamer niet overtuigd is van het bestaan van de nood, meer specifiek een bedreiging van een vitaal belang, zal ze het wetsvoorstel tot voortduren van de inwerkingstelling van art. 111 Vreemdelingenwet moeten afkeuren.
Als de Kamer dat niet doet, zal er ongetwijfeld een burger of instantie beroep aantekenen tegen een besluit dat uitvoering geeft aan de noodmaatregelen die minister Faber wil toepassen. Het is dan aan de rechter om de grondslag van dat besluit – te weten de inwerkingstelling van art. 111 Vreemdelingenwet – te toetsen op evenredigheid. In de eerder genoemde Avondklok-zaak hebben zowel het Hof als de Hoge Raad laten zien dat gedegen te doen.
De systematiek van het staatsnoodrecht heeft ten doel de democratische rechtsstaat te beschermen tegen bestuurders die in het noodrecht een uitgelezen kans lezen om parlementaire waarborgen te omzeilen en buitenwettelijk beleid door te voeren. De Tweede Kamer móet nu haar tanden laten zien. Als ze dat niet doet, lonkt bestuurlijk misbruik van een veelheid aan noodwetgeving op allerhande beleidsterreinen en loopt de democratische rechtsstaat gevaar.
EINDE
[58]
‘WIKIPEDIA
STANTE PEDE
https://nl.wikipedia.org/wiki/Stante_pede
Stante pede is een Latijnse uitdrukking (vertaling: op staande voet) die weergeeft dat iets direct moet gebeuren of is gebeurd. Een Nederlands equivalent is bijvoorbeeld direct of meteen. De vertaling wordt ook in de Nederlandse taal gebruikt: Jan werd stante pede ontslagen / Jan werd op staande voet ontslagen
[59]
”Wanneer het koninklijk besluit is genomen moet onverwijld een wetsvoorstel over het voortduren van de inwerkingstelling van art. 111 Vreemdelingenwet naar de Tweede Kamer worden gestuurd. Er is geen jurisprudentie over wat ‘onverwijld’ inhoudt en uit de wetgevingsgeschiedenis van de invoeringswet Coördinatiewet uitzonderingstoestanden blijkt geen verduidelijking. Het betekent in ieder geval niet per definitie ‘gelijktijdig’- en dat is in dit verband zorgelijk. Als de minister betoogt dat ‘onverwijld’ een bepaalde duur vergt, een paar dagen bijvoorbeeld, kunnen er intussen allerhande, mogelijk niet terug te draaien maatregelen genomen worden omdat alle voorschriften van de Vreemdelingenwet buiten spel zijn gezet”
”Volgens Klaassen is er geen aanleiding om op dit moment noodrecht toe te passen, omdat er geen sprake is van een uitzonderingssituatie in de zin van de Vreemdelingenwet. Onder een uitzonderingssituatie wordt bijvoorbeeld een oorlog of een natuurramp verstaan. Zaken die nu niet aan de orde zijn. Het asielbeleid wordt in vergaande mate bepaald door het Europees recht. ‘Het idee om een beslisstop in te voeren is in strijd met het EU recht.”’
Het kabinet wil noodrecht toepassen in het asielbeleid. Minister Faber meent dat dit juridisch ook is getoetst. Verschillende juristen, waaronder Mark Klaassen, universitair docent Migratierecht en Wim Voermans, hoogleraar Staatsrecht, betwisten dat het noodrecht in de huidige situatie een geschikt middel is. Dit hebben ze toegelicht aan RTL Nieuws.
Volgens Klaassen is er geen aanleiding om op dit moment noodrecht toe te passen, omdat er geen sprake is van een uitzonderingssituatie in de zin van de Vreemdelingenwet. Onder een uitzonderingssituatie wordt bijvoorbeeld een oorlog of een natuurramp verstaan. Zaken die nu niet aan de orde zijn. Het asielbeleid wordt in vergaande mate bepaald door het Europees recht. ‘Het idee om een beslisstop in te voeren is in strijd met het EU recht.’
Voermans zegt dat na het instellen van een noodprocedure altijd nog een wetsvoorstel moet worden gedaan die daarna ook nog door de Raad van State en de Europese Commissie moeten worden getoetst. Voermans: ‘ik ben heel erg benieuwd wat die zullen oordelen.’
‘Het Kabinet lijkt duidelijk de grenzen van het recht op te zoeken’, zegt Klaassen, waarmee het risico op overtreden van de regels groter wordt en meer procedures met zich brengt. Klaassen meent dat het probleem niet zozeer bij de instroom van de vluchtelingen ligt, maar bij de opvang. ‘Er is geen sprake van een piek.’
EINDE
[62]
”De stukken van het ministerie van Binnenlandse Zaken waren al wel goed leesbaar. Uit die stukken blijkt dat ambtenaren van dit ministerie schrijven dat het kabinet geen beroep kan doen op buitengewone omstandigheden. De ambtenaren raden het hun minister, Judith Uitermark (NSC) af.
“Volgens Binnenlandse Zaken is er geen sprake van een noodsituatie die de activering van artikel 110 en artikel 111 Vreemdelingenwet rechtvaardigt”, is te lezen in de stukken van de ambtenaren. “Inwerkingstelling daarvan zou dan ook uit het regeerprogramma moeten worden gehaald.” Onder “de huidige omstandigheden” kan het kabinet zich niet beroepen op een noodsituatie, schrijven de adviseurs.”
….
….
”Ook ambtenaren van het ministerie van Justitie twijfelen en wijzen er “met nadruk op dat het niet makkelijk zal zijn om tot een juridisch houdbare onderbouwing” te komen van de noodgreep. “Omdat het twijfelachtig is dat thans sprake is van buitengewone omstandigheden die noodzaken tot activering”.
Op de tweede dag van de Algemene Politieke Beschouwingen spelen ambtelijke adviezen over het uitroepen van een crisistoestand om harde asielmaatregelen mogelijk te maken een grote rol. De oppositie dwong vanochtend af dat de ambtelijke adviezen openbaar gemaakt werden, maar was ontevreden toen bleek dat de stukken van het ministerie van Justitie grotendeels zwartgelakt waren.
Premier Schoof zegde daarop toe dat de ongelakte stukken alsnog naar de Kamer gaan. Na de schorsing voor het avondeten kan de Kamer daarmee waarschijnlijk aan de slag.
De stukken van het ministerie van Binnenlandse Zaken waren al wel goed leesbaar. Uit die stukken blijkt dat ambtenaren van dit ministerie schrijven dat het kabinet geen beroep kan doen op buitengewone omstandigheden. De ambtenaren raden het hun minister, Judith Uitermark (NSC) af.
“Volgens Binnenlandse Zaken is er geen sprake van een noodsituatie die de activering van artikel 110 en artikel 111 Vreemdelingenwet rechtvaardigt”, is te lezen in de stukken van de ambtenaren. “Inwerkingstelling daarvan zou dan ook uit het regeerprogramma moeten worden gehaald.” Onder “de huidige omstandigheden” kan het kabinet zich niet beroepen op een noodsituatie, schrijven de adviseurs.
Hoeden van de Grondwet
In een memo wordt de minister van Binnenlandse Zaken gewezen op haar “bijzondere verantwoordelijkheid voor het hoeden van de Grondwet en het rechtsstatelijk handelen van het bestuur”. Even verderop staat dat ambtenaren de “stellige overtuiging” hebben dat regelgeving “hierover met succes zal worden aangevochten bij de rechter”.
Ook schrijven ze dat “buiten het parlement om werken” alleen kan “in urgente noodsituaties”. “De motivering hiervoor ontbreekt. Dan is inzet van staatsnoodrecht democratisch en rechtstatelijk niet aanvaardbaar.”
Ook ambtenaren van het ministerie van Justitie twijfelen en wijzen er “met nadruk op dat het niet makkelijk zal zijn om tot een juridisch houdbare onderbouwing” te komen van de noodgreep. “Omdat het twijfelachtig is dat thans sprake is van buitengewone omstandigheden die noodzaken tot activering”.
In een ander stuk adviseren ambtenaren spoedwetgeving in te zetten in plaats van de noodgreep die het kabinet nu voorstaat. In het stuk schrijven adviseurs, onduidelijk van welk ministerie, dat voor de rechtvaardiging “onvoorspelbare, niet te beïnvloeden en externe factoren of gebeurtenissen” nodig zijn.
“Ontwikkelingen die al jaren aan de gang zijn en waarbij zich dit jaar geen onverwachte grote nieuwe ontwikkelingen hebben voorgedaan, zijn over het algemeen geen argumenten voor de inzet van noodbevoegdheden maar eerder voor gewone beleidswijzigingen”, is te lezen.
Het kabinet wil een deel van de Vreemdelingenwet buiten werking stellen door een crisis uit te roepen. Het wil dan komen met noodwetgeving, zonder die in eerste instantie voor te leggen aan het parlement. Eerder zei minister Faber van Asiel en Migratie, die over het asielbeleid gaat, dat de maatregelen “juridisch getoetst” zijn.
Debat op scherp
Gisteren leidde het voornemen van noodwetging tot veel kritiek van oppositiepartijen, die vinden dat de Tweede Kamer dan buitenspel wordt gezet, omdat er alleen nog achteraf iets aan gedaan kan worden. Dat de ambtenaren, als adviseurs van het kabinet, dat ook blijken te vinden, zet het debat op scherp.
De tijdelijk fractievoorzitter van coalitiepartij NSC Van Vroonhoven werd in de eerste helft van het Miljoenennota-debat gisteren al flink onder vuur genomen vanwege haar steun aan het voornemen, dat volgens de oppositie niet past bij de rechtsstatelijkheid die haar partij hoog in het vaandel heeft staan.
EINDE
Reacties uitgeschakeld voor Noten 61 en 62/Pittige Tijden
” Ten derde zal een opt-out clausule voor het Europees asiel- en migratiebeleid zo snel mogelijk bij de Europese Commissie worden ingediend. Met gelijkgezinde en met omringende landen wordt intensief samengewerkt om in tijden van een gezamenlijke crisis door instroom adequaat op te kunnen treden (‘mini-Schengen’), in aanvulling op het structureel intensiveren van mobiel toezicht veiligheid.”
HOOP, LEF EN TROTS, HOOFDLIJNENAKKOORD 2024-2028 VAN PVV, VVD, NSC EN BBB
”Minister Faber van Asiel en Migratie heeft de Europese Commissie een brief gestuurd waarin staat dat Nederland een opt-out wil als er een nieuw Europees verdrag komt. Het kabinet had al verschillende keren aangekondigd dat het Brussel daar zo snel mogelijk over zou informeren en nu heeft de minister dat ook officieel gedaan. Met een opt-out wordt bedoeld dat Nederland een uitzondering wil voor bepaalde Europese regels op het gebied van migratie.”
NOS
NEDERLAND INFORMEERT EU OVER ”OPT-OUT” PLANNEN, ”IETS VAN DE LANGE ADEM”
Minister Faber van Asiel en Migratie heeft de Europese Commissie een brief gestuurd waarin staat dat Nederland een opt-out wil als er een nieuw Europees verdrag komt. Het kabinet had al verschillende keren aangekondigd dat het Brussel daar zo snel mogelijk over zou informeren en nu heeft de minister dat ook officieel gedaan. Met een opt-out wordt bedoeld dat Nederland een uitzondering wil voor bepaalde Europese regels op het gebied van migratie.
Faber vindt dat Nederland weer over zijn eigen asielbeleid moet gaan. In haar brief aan Eurocommissaris Johansson schrijft Faber ook dat zolang voor Nederland geen uitzondering geldt het kabinet hoopt op een snelle inwerkingtreding van het Europese migratiepact. Daarin hebben de landen van de EU allerlei afspraken gemaakt, zoals het meteen screenen van migranten aan de Europese buitengrenzen en het aanmerken van asielzoekers als kansrijk en kansarm.
EU-correspondent Kysia Hekster:
“Zo’n opt-out als Nederland wil, kan formeel alleen als er een nieuw Europees verdrag komt. Dat gebeurt niet vaak, de laatste keer was in 2009. Op dit moment zijn er ook geen concrete plannen om dat verdrag aan te passen. Het is heel moeilijk om het eens te worden over zo’n nieuw Europees verdrag, want het kan alleen als alle landen het daarover eens zijn.
Stel dat er wél over een nieuw verdrag onderhandeld gaat worden dan kan Nederland op dat moment zeggen dat ze niet meer mee willen doen aan het Europees asielbeleid. Alle andere landen moeten dan akkoord gaan dat Nederland zo’n uitzondering krijgt.
Faber schrijft in haar brief dan ook dat het Nederlandse kabinet om deze opt-out gaat vragen als er over een nieuw verdrag onderhandeld gaat worden. Haar brief is vooral een politiek symbolisch gebaar. Want het kan nog jaren duren voor erover gesproken wordt.”
In een toelichting erkent Faber dat het verzoek voor een opt-out “iets van de lange adem” is. Maar ze wil zich daardoor niet laten weerhouden. De vraag om een opt-out is volgens haar een signaal dat Nederland het anders wil gaan doen. “Ik wil ook proberen andere lidstaten mee te krijgen om beweging te krijgen in het migratiedossier.”
Kabinet heeft nog meer asielmaatregelen in petto
De opt-out is een van de manieren waarop het kabinet migratie drastisch wil beperken. Op stapel staan nog het gebruikmaken van uitzonderingsbepalingen waardoor delen van de Vreemdelingenwet buiten werking worden gesteld en het indienen van een tijdelijke ‘asielcrisiswet’.
Een opt-out is alleen te regelen als er binnen de EU wordt onderhandeld over een nieuw EU-verdrag. “Je kan je niet onttrekken aan EU-wetgeving”, zei een woordvoerder van de Europese Commissie daarover in mei. “In het verleden, toen de EU-verdragen tot stand kwamen, hebben bepaalde landen opt-outs bedongen. Maar wij werken hier op basis van bestaande verdragen en wetgeving.”
Politiek verslaggever Jorn Jonker:
“Dat het kabinet deze stap zo snel zet, is vooral een symbolisch gebaar. Faber wil uitstralen dat ze opschiet en dat ze werk maakt van het regeerprogramma. Kabinetsleden weten zelf ook dat als dit al lukt, en over de kansen daarop zijn ze achter de schermen zelf nogal cynisch, het jaren duurt.
Maar het signaal dat er in Nederland een andere wind waait is wel alvast gegeven. Faber heeft daarmee een belangrijk punt voor de PVV nu al uitgevoerd, ook al is het de eerste stap in dat lange traject.
Met de timing van deze brief, op de ochtend van de Algemene Politieke Beschouwingen, weet Faber in elk geval toch de politieke aandacht naar een PVV’er toe te trekken. Bij dat belangrijke debat was Wilders altijd de eerste spreker en wist hij, op zijn minst, de eerste uren de verslaggeving te domineren. Wilders is niet meer de eerste spreker, want die eer is altijd voor de grootste oppositiepartij, nu GroenLinks-PvdA, maar toch staat de PVV in de schijnwerpers.”
De Europese Commissie laat weten de brief van Faber te hebben ontvangen en wijst erop dat de minister erkent dat voor een opt-out een verdragswijziging nodig is. Zo’n aanpassing is nu niet aan de orde en daarom blijven de Europese regels van toepassing op Nederland, aldus de commissie.
Drie lidstaten met opt-outs
Op dit moment zijn er slechts drie EU-lidstaten die opt-outs hebben. Zo hoeft Denemarken in tegenstelling tot andere EU-landen de euro niet in te voeren. Ook doen de Denen niet mee aan de Europese samenwerking op het gebied van veiligheid en justitie. Ierland heeft op dit gebied eveneens een uitzonderingspositie.
Daarnaast heeft Polen een opt-out voor het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, waardoor deze grondrechten in de Poolse rechtbank niet kunnen worden aangehaald. Maar omdat deze rechten in andere delen van het Europees recht zijn vastgelegd, betekent dit in de praktijk weinig.
EINDE
[65]
In een toelichting erkent Faber dat het verzoek voor een opt-out “iets van de lange adem” is. Maar ze wil zich daardoor niet laten weerhouden. De vraag om een opt-out is volgens haar een signaal dat Nederland het anders wil gaan doen. “Ik wil ook proberen andere lidstaten mee te krijgen om beweging te krijgen in het migratiedossier.”
NOS
NEDERLAND INFORMEERT EU OVER ”OPT-OUT” PLANNEN, ”IETS VAN DE LANGE ADEM”
”De Europese Commissie laat weten de brief van Faber te hebben ontvangen en wijst erop dat de minister erkent dat voor een opt-out een verdragswijziging nodig is. Zo’n aanpassing is nu niet aan de orde en daarom blijven de Europese regels van toepassing op Nederland, aldus de commissie.”
NOS
NEDERLAND INFORMEERT EU OVER ”OPT-OUT” PLANNEN, ”IETS VAN DE LANGE ADEM”
‘Wanneer het koninklijk besluit is genomen moet onverwijld een wetsvoorstel over het voortduren van de inwerkingstelling van art. 111 Vreemdelingenwet naar de Tweede Kamer worden gestuurd. Er is geen jurisprudentie over wat ‘onverwijld’ inhoudt en uit de wetgevingsgeschiedenis van de invoeringswet Coördinatiewet uitzonderingstoestanden blijkt geen verduidelijking. Het betekent in ieder geval niet per definitie ‘gelijktijdig’- en dat is in dit verband zorgelijk. Als de minister betoogt dat ‘onverwijld’ een bepaalde duur vergt, een paar dagen bijvoorbeeld, kunnen er intussen allerhande, mogelijk niet terug te draaien maatregelen genomen worden omdat alle voorschriften van de Vreemdelingenwet buiten spel zijn gezet”
